小兔子,那张照片不是我拍的,我瞎说的.玩笑归玩笑,工作归工作.近来我与通讯员合写了一篇稿件,作为内参很快就要刊发.内参的发行量很小,可能只有二三十份,主要送给总局领导和新华社.先贴在这里,"以飨读者".工商局的同志应该看一看,看看文中所述之事是否也在自己身边发生.

 

 

行政复议管辖之争困扰工商执法
     ——从河北江苏几起行政复议案件看明确工商行政复议管辖权的必要性
 
   如果自家的孩子被别的孩子在玩闹中打伤了，家长应该去向对方孩子的家长反映、说理，这是正确解决问题的途径。如果企业对工商行政管理机关处罚而不服呢？按理说，也应该找对方的“家长”——上一级工商行政管理机关申请行政复议。然而，在河北省承德市，一些人不找工商机关的“家长”，而找到政府法制办，由此形成工商行政复议管辖权之争。
                  层出不穷的行政复议管辖权案
 2005年11月10日，经河北省工商局批准，承德市工商局委托河北省质检所对承德市红宝石金店有限公司经销的金银珠宝进行质量检测，12月18日省质检院出具检验报告，认定红宝石金店经销的商品有7种不符合国家标准，属不合格产品。承德市工商局根据产品质量法有关规定对红宝石金店有限公司作出了没收不合格商品、处罚款5万元的行政处罚决定，并在处罚决定书中明确告知红宝石金店有限公司“如对本处罚决定不服可自接到本处罚决定书之日起60日内向河北省工商局申请行政复议，或依法在90日内向承德市双桥区人民法院提起诉讼。”红宝石金店对处罚决定不服，但其未向河北省工商局申请复议，而是向承德市政府提出了复议申请。承德市政府法制办受理了复议申请，并于2006年7月14日向市工商局下达了《提出答复通知书》，与《提出答复通知书》一同下达的还有一份令工商执法人员百思不得其解的《停止执行通知书》，该《停止执行通知书》中称：“根据行政复议法第21条之规定，决定自2006年7月14日起至作出行政复议决定之日前，停止该具体行政行为的执行。”
    承德市工商局有关人士认为，抛开市政府是否有权受理工商行政复议案件不谈，仅从市政府法制办作出的这份“停止执行”的通知来看，就是十分荒谬的。在行政复议期间具体行政行为不停止执行，不仅是我国而且是世界各国行政复议的基本原则。然而，面对市政府法制办，当地工商部门总是感到无能为力。
   实际上，这已经不是发生在承德的第一例工商行政复议管辖之争案例了。2003年5月，河北省承德市兴隆县个体诊所医生赵国相，因出售“非典肺炎康”而被该县工商局认定为违反了《河北省反不正当竞争条例》，构成虚假标注行为，给予行政处罚。赵国相不服，便向兴隆县政府提出了行政复议，县政府受理了此复议申请。　　兴隆县工商局认为，此复议申请应当由具有垂直管理权的承德市工商局受理，兴隆县政府受理此案属于越权。于是在2003年6月23日向县政府提交了《行政复议答复书》，县政府称“等待省政府法制办答复”。然而两个月过去，县政府仍未答复。　　2003年9月27日，兴隆县工商局申请县人民法院强制执行工商局最初的处罚决定，县法院不予受理。工商局不服，又向承德市中级人民法院提出抗辩。2004年2月16日，河北省承德市兴隆县工商局收到了承德市中级人民法院的《行政裁定书》，其中明确表示：对县工商局行政处罚决定不服而申请行政复议，当事人无权选择复议机关，只能向上一级工商部门申请。至此，一场在工商局和政府之间展开的长达8个多月的“复议权之争”终于尘埃落定。    尽管有赵相国的案例存在，但因不服工商机关行政处罚而向政府法制办申请行政复议的事情在承德市仍然存在。在“红宝石案”之前几个月，承德市工商局又一次陷入尴尬。
   2005年7月1日，承德市工商局下达行政处罚决定，认定承德市腾龙通讯商贸有限公司自2003年12月起租赁承德市德汇大厦A座1401室设立财务部、业务部、物流部、售后维修部等8个部门，在未经登记领取营业执照的情况下，擅自从事手机批发业务，市工商局对其作出行政处罚，罚款2万元，并在处罚决定书中告知当事人，如不服处罚决定可在法定期限内向河北省工商局申请行政复议或向人民法院提起诉讼。腾龙通讯商贸有限公司对处罚决定不服，却向承德市人民政府提出复议申请，市政府受理了腾龙通讯商贸有限公司的复议申请，并以市工商局认定腾龙通讯商贸有限公司在德汇大厦A座1401室从事手机批发业务证据不足，且腾龙通讯商贸有限公司在市工商局对其进行调查后已主动到工商局办理了变更登记为由，撤销了市工商局的处罚决定。
   2006年9月7日,记者打电话对承德市政府法制办进行采访时得知,法制办今年已经受理行政复议案件90余起,其中涉及到工商机关的有四五起.
   政府法制办受理行政复议的情形不仅发生在河北承德，其他一些省市也有，如江苏省的连云港市。
   连云港的灌南县有线电视台曾因很多用户屡屡拖欠收视费用，决定对辖区内的电视信号进行干扰，然后推出解扰器，用户缴纳了收视费，电视台就给安装解扰器。没有解扰器，用户根本无法看电视。电视台还规定，每户要一次性缴清半年的费用，缴不了半年，至少要缴清3个月的，否则，不予安装解扰器。　　一部分用户对电视台的做法意见纷纷，集体投诉到工商局。灌南县工商局调查后，认定电视台的行为属于不正当竞争，于是上报连云港市工商局。该局下达处罚决定：依据《反不正当竞争法》第6条规定，对电视台预罚款16万元人民币。
   灌南县有线电视台不服，但没有向江苏省工商局申请行政复议，而是向连云港市政府法制办提出了行政复议申请。市法制办受理后，认为电视台的收费行为符合国家相关的收费规定，于是撤销了工商局的处罚决定。　　                    对法律理解产生歧议
   《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直管理领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”　　难题就出在了这个“等”字上，工商行政管理系统究竟应该属于“等内”还是“等外”呢？笔者以为，正确的理解应该是：法律条文里列举的四个部门，是举例性质的列举，不是划定范围性质的列举。这种列举的实质在于说明这些机关实行的是“垂直领导”，而不是双重领导。这就意味着，除了这四个部门以外，其他行政机关如果也是实行垂直领导体制，就同样适用第二款的规定，由上级主管部门管辖行政复议。
    承德市工商局认为，根据《行政复议法》第十二条第二款“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”的规定，市政府无权受理针对工商局等省以下垂直管理机关的复议申请。而承德市政府法制办的管辖依据，是2003年12月8日河北省政府法制办下发的《关于原则掌握省以下垂直管理部门行政复议管辖权的通知》。该《通知》中规定：“关于对我省省以下工商行政管理、质量技术监督、地税、食品药品监督等垂直管理部门的具体行政行为不服的，应向其上一级行政主管部门申请复议。申请人向其本级人民政府申请复议的，本级人民政府要向申请人作出应向上一级行政主管部门申请复议的解释性说明，如申请人坚持向其本级人民政府申请复议的，本级人民政府也可以受理。”承德市政府法制办认为，本案中申请人承德市腾龙通讯商贸有限公司坚持向市政府申请复议，因此市政府有权受理其复议申请。　
     正是因为有省法制办这一“尚方宝剑”，才使得工商复议管辖权之争在承德愈演愈烈。
                              一些地方各有说法
    《行政复议法》中的一个“等”字，使相关机构与人士作出不同的理解，甚至作出有利于本部门的理解。
   为了避免在执法过程中产生歧义，一些省份在制定自己的行政复议条例时对这个问题加以了明确，例如《云南省行政复议条例》中的第九条就规定：对地税、工商、质量技术监督等实行省以下垂直管理的部门的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。2001年10月1日开始执行的《湖南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第六条也规定“对工商管理、质量技术监督等本省实行垂直领导的行政机关的具体行为不服的，向其上一级主管部门申请复议”。
   而与此不同的是《山东省行政复议条例》与河北省政府法制办《关于原则掌握省以下垂直管理部门行政复议管辖权的通知》中则规定上一级主管部门和本级人民政府分享上述省以下垂直管理部门的行政复议管辖权。贯彻执行的是同一部《中华人民共和国行政复议法》，但在不同的省份却出现了如此规定，这严重破坏了全国法制的统一。    笔者认为，对任何法律的理解和解释，都不能脱离立法本意，而立法机关在立法说明中阐述的观点应是最无可争议、最具权威的“立法本意”。原国务院法制办公室主任杨景宇在1998年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》中，第一句话就开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”这就十分清楚地表明，行政复议法确立行政复议管辖的一个基础因素是行政隶属关系，即只有有领导和被领导关系的行政机关才会存在对具体行政行为进行复议的可能。工商行政管理、地税、质量技术监督等部门实行省以下垂直管理后，与地方政府之间已不存在领导与被领导的行政隶属关系，即二者之间的关系已不再属于“行政机关内部”的关系，因此地(市)和县(市)政府已无权管辖这些机关的行政复议案件。
                     总局早有明确规定
   类似发生在河北和江苏的情况，暴露出《行政复议法》第12条权威、统一解释的缺失。
   2000年2月29日国家工商行政管理总局工商法字(2000)第37号文件《关于行政复议案件管辖权问题的答复》中已经明确：“对省以下工商行政管理机关作出的具体行政行为不服申请的行政复议，应由上一级工商行政管理机关管辖。”现在的问题是，国家工商行政管理总局的文件，很难对市、县级政府有约束力。    对于“行政复议权之争”，笔者建议有关部门向全国人大常委会反映，全国人大应尽快出台立法解释，明确工商行政管理机关的行政复议管辖权，或将行政复议法第12条第2款修改，明确实行垂直领导的行政机关(含省以下垂直管理机关)只能向上一级主管部门申请行政复议，以维护全国法制的统一。

本报记者 喻山澜   通讯员 梁仕成