孙世重 山东银监局

摘要：

本文从行为经济学和制度研究的视角，集中分析了长期困扰中国银行业和监管当局的“屡查屡犯”问题，认为“屡查屡犯”式违规文化的形成，起因于少数违规问题得不到应有处罚所引致的群起效仿的逆向选择行为，所以必须坚持以规范市场秩序和提升制度执行有效性为突破口，以提高监管约束透明度和执法公正性为切入点，对违规行为进行严格、到位的处罚，切实提高违规行为的边际成本。

正文：

金融业的依法合规经营是多年来理论界和实践家们反复强调的重点，也是公认的难点，它直接决定着银行业机构能否在有效管控风险的前提下实现稳健高效运行。但从现实情况看，违规①问题“屡查②屡犯”

的现象不仅已经成为一个不可回避的制度性顽疾，而且正日渐成为一种带有倾向性和普遍性的文化现象，进而严重困扰和制约着中国银行业的科学发展。本文将从行为经济学和制度分析的角度对这一问题进行探讨，并给出相应的治理对策。

一、现象及特征：当违规渐成文化

从二十世纪九十年代初期中国银行业的市场化转轨进程启动至今，各式各样、林林总总的违规问题就一直伴随和困扰着监管当局及银行业机构自身，集中表现为：一是贷款“三查”不严格。如贷前调查不到位，向不符合条件的借款人发放贷款，抵押登记不合规，合同要件不全，专户管理制度不落实；贷时审查流于形式，逆程序发放贷款问题突出；贷后监控不力，贷款用途不明，形成事实上的“以贷收贷、以贷收息”及贷款被挪用等问题。二是不按规定标准进行风险分类、人为调整分类结果甚至隐瞒不良贷款，致使资产质量得不到真实反映。三是表外业务基础管理薄弱，违规操作比比皆是，无真实贸易背景签发承兑汇票问题尤为突出。四是内部管理混乱，财务会计制度执行不力。非信贷资产管理弱化，账表、账实不符，滥用会计科目，固定资产、无形资产、递延资产、抵贷资产管理不规范；不按规定计提、摊销费用，违规进行账务处理等问题大量存在；临时性垫款、挂账及历史遗留问题处置不及时，资产损失较大。五是内控制度执行和审计监督不到位。基层经办人员行为失控，上级机构和部门管理监督乏力；内部审计效果较差，对于虚假贷款、顶冒名贷款等较为严重的违规问题不能及时发现，造成大量风险；部分机构有章不循、内审不力，各类案件和重大事件仍时有发生，等等。

归纳起来，“屡查屡犯”现象一般具有四个方面的突出特点：

第一，违规问题的系统性和高发性。整体来看，几乎所有被检查的机构和业务种类都存在不同程度的违规问题，覆盖面广、发生率高、违规金额（或业务笔数）大、占比高，且违规行为在同一家机构上下不同层级之间具有明显的系统共性和普遍性。大量的个体或群体性的违规事件屡禁不止、屡改不变、屡整无果甚至屡查屡犯。

第二，违规行为的重复性和周期性。对于同一家机构来讲，其在不同检查期的违规问题类型，大都具有很高的重复性特征，很多都属于一而再、再而三出现的顽固性问题，甚至有相当多的问题属于在同一个被查机构连续多次发生。不仅不同地区或不同机构之间，就是同一地区或同一机构在不同时间段之间的情况也极为接近。而且相关风险的暴露和问题的发生，基本上也是随业务规模的扩张节奏而上下波动，风险暴发的频率和集中度在时间序列方面均表现出较为典型的周期性。

第三，违规方式的近似性和模仿性。从操作角度讲，对比前后检查发现的绝大多数违规问题，除了具体手法和隐蔽性略有不同之外，基本没有太大差异，不仅在同类机构内部具有明显的相似性，而且在不同规模和管理水平的机构之间也是做法上大同小异、方式上高度类似，许多问题都属于模仿。

第四，违规性质的简单性和低层次性。银行的管理应该是比较规范的，但却重复发生低水平的操作风险事件。除了极少数案例涉及高科技手段外，绝大多数违规问题的性质都比较简单、直观，违规的手法远远算不上复杂，技术含量也很低，运用常规性和经验性的检查手段一般都很容易发现。

上述现象和特征表明，“屡查屡犯”式的违规问题以及由此派生的明目张胆的违法乱纪，正在成为一种从个体蔓延到群体的普遍现象，成为当今中国银行业不容忽视的一种文化倾向，成为许多银行业机构自觉不自觉的惯性思维和行动准则。而对于这一长期困扰监管当局和银行业自身的难题，银行业机构至今未能走出恶性循环式的怪圈，从而形成了一个令人费解并且无论如何也回避不掉的制度谜团。

二、根源探析：反思制度谜团

当违规成为一种带有文化征候的普遍问题时，对其分析显然就不能仅仅停留在“头痛医头、脚痛医脚”式的技术层面上了，而必须深入挖掘其内在的制度根源。现代组织行为学和制度经济学的文献成果表明，任何行为的实施都来源于主体的动机，所以研究违规问题也必须尽可能地透视和发掘隐含于现象背后的银行机构主体的行为动机。毋庸置疑，这种动机取决于相应的制度安排。

（一）影响因素概览

从一般意义上讲，银行业机构作为单个市场主体或经济组织，其行为是由内部因素和外部因素共同决定的，三者之间存在较为直观的函数关系，即：行为＝F（内因，外因）。从内部来看，其行为的理性程度直接取决于自我发展的动力和自我管控的能力；从外部来看，其实际的行为表现或行为方式则强烈地受制于市场竞争的压力和监管规则的约束。其中，自我发展冲动和外部竞争激励促使银行不断进行扩张，而内在约束与外部管制的目标则在于抑制和管控风险。正如同油门和刹车的关系一样，只有当发展和规范两方面力量达到一个合理的均衡点时，银行业的持续、稳健和科学运行才能有根本的保障。

（二）普遍的观点

在竞争性的金融市场上，银行业机构持续性的发展动力是不容怀疑的，而“屡查屡犯”的现实情况也说明的确是规范方面的因素出现了纰漏，是风险管控环节发生了毛病。这一点，几乎所有的学者都能达成高度一致。现在的主要分歧是：在内因和外因之间，最具决定性和最为关键的要素是什么？从辩证统一的哲学角度讲，“内因是事物的内在矛盾，是事物发展的根据和第一位的原因；外因是事物的外在矛盾，是事物存在和发展的条件和第二位的原因。外因必须通过内因才能对事物的发展起作用”。基于此，很多有识之士都不约而同地将内因——即银行机构自我约束机制的弱化和缺失，作为违规文化盛行的根源性问题，从而把公司治理结构、内在约束机制以及风险管理能力等方面的缺陷作为分析和研究的重点。

（三）反思关键点

笔者认为，上述较为普遍的观点并没有抓住问题的主要矛盾。由于外因是不断变化的并且是通过内因起作用的，所以从很大程度上讲，内因相对于外因仅仅是一个因变量，即存在“内因＝F（外因）”这样一组函数关系。因此，违规行为固然与上述内因有非常直接的相关性，但表象背后的制度根源（尤其是外部的环境因素）才是更为关键的。

一方面，自我约束能力的核心和基础是产权或股东约束，所以必须首先着眼于产权制度的再造和股权结构的优化，这是公司治理和内部约束机制完善的必要前提。但需要特别注意的是，产权制度的核心在于其外在的法律基础和制度环境，一个经济组织采取什么样的产权结构形式，最终选择权并不完全在该组织自身。多数西方发达国家的发展史表明，私有产权制度和产权的组织方式，主要是诱致性制度变迁的结果；而对于我国这样一个转型经济体来讲，产权制度变革则主要依靠强制性的变迁路径。因为既得利益集团不会主动进行自我调整，产权制度的变革只能通过法律强制力来明晰，现有经济组织既定的产权结构也只能通过外部强制力介入的重组推动来完成界定和优化。因此，对于我国银行业来讲，产权制度的改造能否成功，最终要取决于外部制度规则的调整、引导以及由此派生的激励约束效应，在很多情形下甚至还需要灵活高超的艺术和技巧。简而言之，尽管银行机构的自我约束属于内因的范畴，但决定这种自我约束能力的产权架构却主要受制于外部环境和制度规则。

另一方面，组织的自我约束理性能否有效发挥作用，最终也要取决于外部的制度约束和竞争环境。因为行为本质上是外因通过内因发生作用并进而派生出来的。换句话说，一个市场主体在完成了产权结构及相应的内部治理机制再造，从而具备了良好的自我约束能力之后，也仅仅是说明这种约束具有了实现的可能性。它能否发挥实际作用，最终则只能无条件地服从于现实性。对于当今的银行业机构来讲，最大的现实无疑就是竞争和发展，最基本的生存法则就是要主动适应不断变化的环境。事实上，自有人类文明史和进化论以来，几乎所有实践中或演绎出来的优胜劣汰的故事，揭示的全部道理就是适者生存，隐含的核心价值观就是外部环境对个体行为决策的决定性作用。作为公认的精英化组织，银行业机构当然深谙其道，当然知晓如何在不同的客观环境下做出最为理性的选择。所以如果脱离了这样一种现实背景，真正科学有效的自我约束机制是建立不起来的，因为一切都要首先服从和服务于生存与发展的大局。

（四）个体理性的逆向选择

由上述分析可以看出，“屡查屡犯”式的违规问题绝不是银行业机构盲目或者非理性决策的产物，也并非单纯源于其利用信息优势所滋生出来的道德风险，而是它们作为市场主体，为适应外部竞争和制度环境所做出的、迫不得已的一种逆向选择结果。在违规责任得不到应有追究的情况下，监管的有效性、权威性和执法的严肃性都会受到潜在的、不可避免的负面影响，而对于银行的违规行为，则会形成事实上的纵容甚至促使其变本加厉，进而演变成一种自我强化机制和“路径依赖”式的屡禁难止。因此，银行业之所以出现“好人难做”的状况，就是因为市场环境的不规范和监管执法水平的参差不齐，致使违规行为得不到应有的惩罚，规则执行不力，问题处理不到位，客观上造成了“合规吃亏”以及违规成本低、收益却高的现实，从而不可避免地催生和促成了“重业务发展轻风险防范”，以及“违规出业绩”、“违规出效益”、“不违规不发展”等观念为主导的违规文化。

三、治理“屡查屡犯”：突破点与路径选择

银行业的科学发展，实际上就是在有效管控风险前提下的稳健高效运行，就是要在合理的速度、可靠的质量和良好的效益之间寻求最佳的契合点，在短期盈利能力与长期可持续性之间保持谨慎的平衡。对于监管者来讲，推动银行业实现科学发展，当务之急是要真正转变思想观念，进一步明确工作定位，以规范市场秩序和提升外部制度有效性为突破口，以提高监管信息透明度和创造公平竞争环境为切入点，对违规问题进行严格、公正、到位的处罚③，切实提高违规行为的边际成本，引导和促进银行业机构着力完善内在约束机制，不断强化自我发展能力，从根本上解决“屡查屡犯”这个顽固性难题。

（一）彻底更新理念

处罚是针对过去已发生的错误，整改则是为了避免以后重复发生类似问题，这两个方面是密切联系的，不能孤立对待。严格执法是促进整改、确保合规的根本保障。如果违规行为得不到应有的处罚，没有付出相应的边际成本和代价，整改就难有实际效果，因而也就会变得毫无意义。只有违规问题得到了相应处罚，才能最大限度地激励和保护大多数合规者的积极性，才能有效地促进合规机制建设与合规文化的形成。作为金融市场的监管者之一，银行监管机构必须彻底转变和摒弃传统体制下曾经错位的观念，集中精力依法代表和维护好社会公众利益，保护好存款人和其他客户的合法权益，而不能过多地关注和着眼于银行业自身的行业利益，惟有如此才能真正最大限度地促使银行业实现稳健运行，并客观公正地督促其依法合规经营。

（二）突出处罚重点

目前在处罚方面存在的普遍问题是以“三多三少”为特征的结构性失衡：一是在种类上，表现为内部处理多、行政处罚少；二是在对象上，表现为对人的处理多、对机构处罚少；三是在层次上，表现为对基层人员处理多、对高管人员处理少。当然，“多”和“少”都是相对来说的，无论是多的方面还是少的方面，都还有很多需要改进的地方；但这三个方面的结构性不足，的确已经在一定程度上影响到了责任追究的警示效果，迫切需要在工作中加以完善和解决。

针对银行业机构及其董事和高管人员的行政处罚是法律赋予监管部门的权力之一，也是对违法违规行为进行责任追究和惩戒的最直接有效的手段。随着越来越多的银行改革上市，其面临的资本市场约束和所有权约束力度将不断强化，在这种新的形势下，监管处罚应着力盯紧机构和高级管理人员，重点追究领导和管理责任，“倒逼”银行进行内部责任追究。一方面，应该将直接的监管处罚重点针对董事和高管人员，对于基层的内部操作人员则重在间接处理，即可以通过行政处罚来达到倒逼银行机构处理内部人员的目的。相信只要高管人员处理到位了，银行对于内部人员的处理就不可能不到位。另一方面，应更多地采取直接对机构进行行政处罚的方式，有助于取得更加高效的处理效果。因为受到监管处罚本身就是投资者和市场十分关注的事情，所以应该充分运用这一方式，从而让银行更重视这类风险和可能的法律及声誉损失。而在机构受到监管处罚的情况下，银行的高管层必然难辞其咎，并且只要这种行政处罚足够到位，那么其上级行乃至董事会同样会高度重视，必然会对直接负责的高管人员的前途造成巨大影响。进一步讲，银行内部对于各级责任人直至操作人员的处理也都不会轻描淡写，更不用监管者去为银行自身的内部处理和纪律处分寻找依据，确定处理标准。这样不仅可以大大提升监管工作效率和执法效果，还可以避免大量人员处理的矛盾集中到监管机构身上，甚至引发潜在的行政复议和法律诉讼风险。

（三）创新执法手段

不断完善监管法规和制度体系无疑是非常重要的，但当前来看，最主要的矛盾还是执法而不是立法，因此必须大力创新执法手段，以节约监管资源、提高查处效率。一是充分利用好非现场监测和日常监管发现的疑点，尤其要高度重视各类举报线索的潜在价值，真正实现精确制导、精确打击。二是严格落实诚信举报制度，提高监管工作透明度。在各类检查进点前可统一张贴公告，欢迎知情员工诚信举报，进点会谈扩大到全体员工，并逐步形成为一项常规性的工作制度。同时，督促银行落实鼓励举报的奖励措施，鼓励员工举报违规行为，并充分保护举报人，对于内部职工举报、提供案件和操作风险信息，一经查实应给予适当奖励。三是着力解决好调查取证的合法有效性这一现实瓶颈，组织一线监管人员通过听取专家讲授、进行网上交流、开展座谈研讨等方式强化调查取证技巧等实用技术的学习培训。四是依法科学定性，切实防止“可定性的不去定，定不了的又不能定”等尴尬局面，避免检查过程与结果不匹配、甚至虎头蛇尾的情况发生。对于那些比较边缘化、现有法律依据不充分的违规问题，可采取下发监管意见书和约见银行主要负责人谈话等方式进行提示并督促整改，同时要求其按内部规定严肃处理。对于大量的虚假个人贷款、存贷业务违规行为、账外经营等严重问题，一经查实，应按照履职尽责的要求，尤其应运用好法律有明文规定、但并未严格执行的条款依法进行定性，实施行政处罚。五是对高级管理人员的范围进行更为明确和实事求是地界定。对于行政许可规定中提到的“实际履行高管人员职责的人员”认定问题，应给出可操作性的解释说明；对尚未实现功能提升、但纳入金融许可证管理的基层网点如分理处、储蓄所等机构的负责人，应视同高管人员进行履职监管和退出监管，在准入环节则可以由银行业机构自行决定后报监管当局备案。六是尽快研究制定与现有法律相配套的实施细则及操作手段，切实加大依法处罚的力度。包括：抓紧制定实施当场处罚的简易程序和法律文本，提高处罚效率；明确界定审慎经营规则并确保依法积极运用；完善对董事、高管人员及其他从业人员采取监管强制措施的具体权限和程序性规定，以及对人员实施罚款和从业资格取消等问题的实施办法；在处罚过程中引入类似西方国家的陪审团制度等程序性规定，以弥补现行实体法律的不足。

（四）强化跟踪监督

对处罚结束后的跟踪反馈不够，是目前处罚效果得不到保证的重要原因之一。尤其是对于责任人的处理，为数不少的银行机构都不同程度地存在消极应付等问题，有的处理文件不下发、处理结果不公布，甚至不在人事档案中体现；有的责任人刚刚被处分过，随后就被平调甚至易职重用，给人的感觉往往是“不仅无过，反而有功”。诸如此类情况反映出很多更深层次的问题，其中包括违规文化盛行的问题，说明有些违规问题其实是上级行甚至是高级管理层心知肚明的事情。所以，强化处罚后的跟踪反馈，对于确保处罚效果同样十分重要，尤其要跟踪被处理责任人员的后续使用情况，否则还是等于没有落实，不了了之。监管当局应切实把强化监管措施及处罚实施后的后续跟踪作为一项常规性工作，及时开展“回头看”活动，对落实情况和效果进行对照梳理和逐步优化，确保处罚真正收到实际效果并形成长效机制。

（五）健全保障机制

银行监管专业性强，对人员素质要求高，监管制度法规的执行能否到位，最终取决于人的问题。所以，确保监管制度执行力和执法严肃性，离不开健全的激励约束机制的保障。一方面，要强化监督问责，严格核查执法的实际效果和公正度，切实扭转检查成果层层衰减、轻描淡写或者虚张声势的现象，鼓励和倡导尽职免责，否则不但难以激发积极性，甚至容易挫伤积极性。另一方面，要注重正向激励，这也是目前非常欠缺的。应从外部条件、法律支持等方面对监管机构依法履行职责进行更为充分的保护和激励，探索实施包括罚款留成、适度返还等措施在内的国家奖励制度，建立、完善监管立功制度和相应的职务晋升办法。

（六）构建合规文化

合规监管与风险监管绝不是过去与现代、落后与先进的对比关系。实施以风险为本的监管，必须以银行健全有效的合规风险管理机制和有效的合规性监管为基础。合规是制度生效的前提，也是经营安全稳健的保证。违规经营、道德风险之所以成为长期困扰和制约银行稳健发展的主要因素，很重要的原因就在于银行一直没有将合规视为风险管理的一项基础性活动。当前，通过监管部门监管力度的不断加大，以及操作风险案件的专项治理，促使银行内部多年累积的违规风险与操作风险等得以充分暴露，这正是推动银行业机构合规机制建设非常难得的有利时机。而要建设有效管理合规风险的运行机制，核心在于真正落实“合规从高层做起”这一关键理念，明确其在依法合规经营方面应承担的职责以及如何在言行上真正体现银行所倡导的诚信与正直的价值观念。在此基础上及时制定合规政策，组建合规部门，让合规人员及时地参与到银行组织架构和业务流程的再造过程，使依法合规经营原则真正落实到业务流程的每一个环节直至每一位员工，真正使合规成为银行业机构最为基本的行为准则和文化导向。

注：

①巴塞尔银行监管委员会将银行的“合规”（compliance）界定为：银行的活动必须与所适用的法律、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则，以及适用于银行自身业务活动的行为准则（简称法律、规则和准则）相一致。中国银监会发布实施的《商业银行合规风险管理指引》，将“法律、规则和准则”的内涵界定为：适用于银行业经营活动的法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、经营规则、自律性组织的行业准则、行为守则和职业操守。与这种意义上的“合规”概念相对应，本文中所指的“违规”完全能够涵盖我们通常所说的违法和违规问题，并且可以在此基础上适当加以扩展。

②与“规”的广义内涵相对应，文中所指的“查”或“检查”包括了源于外部监管机构和内部监督部门的各种检查方式。

③目前有种观点认为原则导向监管正在成为国际潮流，所以不应过多地着力于惩处违规问题。其实此种论调是极不实事求是的，因为它完全没有顾及中国银行业违规问题盛行的现状，并且也没有真正理解原则导向监管的实质。原则导向监管只是更多地强调根据结果即背离监管目标实现的程度来进行处罚，规制导向监管则更多地关注于过程控制和对违规行为处罚，在处罚态度和执法严格程度上并没有本质差别，相反，英国金融服务局（FSA）的实践表明，依据原则进行的处罚其实更为严厉和宽泛。

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