“连坐撒手锏”实属无奈之举
 
■章林晓 2007-11-5
 
    10月26日，国土资源部有关负责人在接受媒体采访时强调：对没有完成廉租房、经济适用房年度供地计划的省市，第四季度将不得供应其他商品房用地。

    这一规定堪称是一种近乎“连坐”的“撒手锏”。透过这一“撒手锏”，又能让我们看到些什么呢？

    土地调控之所以祭出这近乎“连坐”的异乎寻常的“撒手锏”，自然是出于一种无奈。“撒手锏”的背后是土地调控的屡屡受挫，甚至在宏观调控大背景下还出现了开发企业大量储备土地的咄咄怪事，以至于这样的质疑声起：“为什么‘大地主’是中国首富？”

    而土地调控屡屡受挫的症结正在于一些地方惟GDP增长为惟一目标的旧的发展观在作祟。信贷投放和土地供给两道闸门一起管，是本轮宏观调控的一大鲜明特色。然而，与信贷政策可以“一杆子插到底”有所不同，由于土地市场区域性的特点，土地政策调控房价有两个层面，即中央调控地方，地方调控市场。由于有了这层关系，土地政策的贯彻实施比起信贷政策的贯彻落实就难得多了，难就难在需要通过地方这一环节。而在地方这一环节存在着两个博弈，一是地方政府与百姓的博弈，另一个则是富人与穷人的博弈。

    先来说说“政府”与“百姓”的博弈。人多地少是我国的基本国情，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我们的基本国策，不难预料，在不断加快的工业化、城市化完成以前，我国建设用地总体上供不应求的矛盾，即“地荒”必将长期存在。

    在土地市场上，地方政府也是一个利益主体。当地方政府的观念还习惯于“以一增（GDP）遮百丑”之时，它们往往存在着以投资求增长和以地生财的冲动，而百姓则存在着“居者有其屋”和“居者优其屋”的追求。在双方目标不同的博弈过程中，前者是强势，后者是弱势，博弈的结果自然可想而知。因此，对于新增建设用地这一块，必然结果是工业用地挤占了住宅用地。

    再来说说富人与穷人的博弈。2004年“8·31”大限以后，彻底封杀了土地协议出让，开发商与土地使用者或所有者之间，土地使用权“交易”的大门彻底关闭，转而由地方政府垄断供地，即实行严格的“招拍挂”、“土地储备”这样一个口子的供地政策，一个时期内安排多少存量土地用于房地产开发，完全由当地政府计划决定。

    我在过去的文章中曾借助数学上一一映射的概念指出，在住宅用地的供应上，单纯通过土地“招拍挂”环节，住宅用地的供地集合最终必然指向高档商品房用地。即在选择土地供应对象时，存在着富人与穷人的博弈，如果政府不加干预、袖手旁观，其博弈的必然结果是富人胜而穷人败。

    土地市场是房地产市场的源头市场。如果土地市场不能正确解决好上述两对博弈，那么，靠在后期的房产交易市场上解决普通民众的住房问题自然变得难上加难。

    从深层次上来说，之所以会出现这两对博弈，是新旧发展观，即科学发展观与庸俗发展观的博弈过程。

    按照科学发展观，发展为了民众、发展依靠民众、发展成果由民众共享。当发生粮荒的时候，活命自然比吃好更重要，当建设用地存在“地荒”时，住有所居显然比高档商品房、豪华别墅更重要。

    因此，国土资源部《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发〔2007〕236号）针对地方政府与百姓的博弈，特别作了原则性规定：“在下达计划时应按照‘适当压缩工业用地，增加民生用地’的要求，安排一定比例的新增建设用地计划指标，确保廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的需求。”

    而针对富人与穷人的博弈，则特别作了量化规定：“廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地，其年度供应总量不得低于住宅用地供应总量的70％。”

    然而，由于各地方在房地产市场中有其利益所在，尤其是国土资源部“236号文”规定的上述结构性调整，意味着一些地方政府以地生财之路会因此变窄甚而堵塞，其热衷的政绩工程、形象工程由于缺乏资金来源会因此而夭折，同时，也不能完全排除个别地方官员与少数不法商人之间存在着共同利益，因此，土地供应结构性调整面临的“抵制”是可以预料的，而且已在实践中得到了陆续验证。在这种情况下，国土资源部无奈只能祭出这招“连坐撒手锏”，在“236号文”中硬性规定：“廉租住房、经济适用住房用地没有完成年度供地计划的，第四季度将不得供应其他商品房用地”，并在10月26日国土资源部有关负责人接受媒体采访时再次作了强调。