■章林晓

近日，国土资源部下达了2013年度土地利用计划。土地利用计划的核心是新增建设用地指标自上而下的计划分配。今年新增建设用地指标的分配，着重强调的是“增强经济发展内生活力”。
    土地是人类进行一切生产生活的基础，对于新型城镇化建设来说也离不开土地的支撑。而土地的供应，从来源上划分，主要可分为两大类：一是新增建设用地，二是存量建设用地。
    这些年来，中国超高速的城镇化发展主要依赖的是新增建设用地。有统计数据显示，1990年到2000年，城镇建设用地面积急剧扩大了90%；而从2000年到2010年，城镇建设用地面积又扩张了83.41%。
    中国城镇用地的迅猛扩张，特别是土地城镇化远超人口城镇化速度，其背后的深层次原因，既同城镇化不同时期的发展特点有关，也同地方对土地财政的依赖不无关系。
    一般来说，在城镇化发展初期，城镇化发展主要依赖于新增建设用地；在城镇化发展中期，城镇化发展需要新增建设用地与存量土地“两条腿”走路；而在城镇化发展后期，城镇化发展主要依赖于存量建设用地。
    在城镇化发展初期，土地城镇化略快于人口城镇化速度，在一定范围内是正常的，但问题是不能快得太多。当前，中国城镇化的最大症结，在于人口城镇化远远滞后于土地城镇化速度。
    按国际通行标准，土地城镇化速度与人口城镇化速度之比，应该在1到1.12之间，这才有利于保证城镇开发效率和资源环境保护效果，而中国却达到了1.85倍的水平。1.85倍的背后是中国城镇用地结构的不合理，以及土地利用效率的低下。
    据《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市用地结构标准是生活居住用地占40%~50%，工业用地占10%~15%。而据中国55个城市调查，工业用地比例高出上述标准10个百分点以上，生活居住用地则低于上述标准3~10个百分点。
    中国城市工业用地占建设用地的比例，也远大于发达国家相同城市化水平下的比例。譬如，日本1972年全国工业用地占城市用地的比例为10.34%，1981年是10.52%。
    工业用地占比畸高，与中国外向型经济发展战略不无关系。许多地方为了招商引资，竞相压低工业用地价格，导致工业用地过度增长。这一方面导致工业用地占比过高、产能过剩，另一方面又造成生活居住用地占比过低、价格偏高。
    中国城镇用地迅猛扩张，既同用地结构不合理而导致的土地利用效率低下有关，也同地方对土地财政的高度依赖不无关系。土地财政让地方政府对新增建设用地指标有着强烈的内在渴求。
    在过去文章中我曾指出，土地财政的大头并非土地出让金，而是土地融资抵押。这也是许多地方一方面拼命向上争取用地指标，另一方面土地供应率却整体偏低的根本原因。
    据统计，“十一五”以来，全国每年新增建设用地指标为600万亩左右，而建设用地需求在1200万亩以上，缺口达50%以上。然而，与此同时，不少地方土地利用水平不高。
    有数据显示，2007～2012年，全国土地供应率仅为56%；如湖北2007～2012年批准建设用地192万亩，前不久的供地率仅为55%，尚有87万亩未利用，相当于2～3年的新增建设用地量。
    工业用地占比畸高，“批而未供”土地规模惊人，这充分说明这些年来中国城镇化迅猛发展，在相当程度上是以牺牲内需、以非理性透支为代价而实现的。这种发展模式现在已经逼近极限，不可能再继续下去了。
    因此，今年土地利用计划着力强调“加强和改善宏观调控、积极扩大国内需求、增强经济发展内生活力”，也就成了题中应有之义，而这也必将影响到新型城镇化建设的布局。
（作者系房地产评论人）