学者呼吁体制变革解困地方财力

地方融资平台生死竞速
　　
　　■中国房地产报 记者  朱以师  北京报道
　　
　　地方巨额负债的风险持续受到关注，且层级渐高。继银监会要求各银行系统自查地方政府融资平台贷款并上报之后，国务院也着手清理、规范地方融资平台债务。
　　6月13日，中国政府网公布了国务院下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（下称《通知》），要求地方各级政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，对融资平台公司进行清理规范，并提出将地方政府债务收支纳入预算管理。
　　“从国务院的表态来看，目前已经完成了对地方融资平台公司债务的摸底工作。”消息人士透露，财政部、发改委、央行、银监会等部门已经开始制定细则及具体实施方案，对相关政策加以完善并加强对这项工作的指导监督。《通知》要求地方政府12月31日前将相关情况上报国务院。
　　
　　全面清理
　　
　　按照《通知》的定义，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
　　在业内人士看来，这一定义使得地方融资平台公司的范围变得比较宽泛，不仅包括为融资而设立的地方市政建设融资公司，还包括传统的公路、港口、水务等传统的公用事业企业，以及土地储备中心、开发区管理公司等。
　　如此采用宽口径的统计，债务规模将大于现有统计数据。纳入此次清理范围的债务，不仅包括融资平台公司直接借入的债务，还包括拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。上述人士估计，到今年年底，地方政府债务总计将超过10万亿元。
　　《通知》要求，地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
　　根据建设项目性质和偿债资金来源，地方融资平台公司债务将被分为三类，即因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；因承担非公益性项目建设举借的债务。
　　《通知》规定，经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。
　　相应的，只承担公益性项目融资任务、且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司作出妥善处理。
　　同时承担公益性项目融资任务和建设、运营任务，且主要依靠财政性资金偿债的融资平台公司，则要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。
　　可以保留的融资平台公司是，承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。
　　《通知》还要求，对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。
　　一名城投债分析师认为，这意味着地方政府今后需要“量入为出”，只能“有多少钱，做多少事”。同时，该分析师担心，清理地方融资平台在防范金融风险的同时，客观上也会造成政府投资节奏放缓。
　　此外，对于地方政府而言，成立新的融资平台公司非常简单，但是要清除这一类公司则非朝夕之功。
　　
　　需有破有立
　　
　　在清理、规范地方融资平台公司的同时，《通知》还要求，将地方政府债务收支纳入预算管理。
　　目前，中央政府代理地方政府发行的地方债已经纳入预算管理，但是地方政府的大量融资平台债等并未纳入预算管理。而融资平台公司的债务游离于预算体制之外也是导致地方政府融资平台风险加大的重要原因。
　　财政部财政科学研究所所长贾康指出，一些地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况往往不是很清楚，甚至有些地方政府对自己的融资平台的全面负债也不很清楚，这样就很容易由不规范的隐性债务产生隐形公共风险的累积。
　　因此，治理地方政府融资平台公司是必要的，否则地方政府就会面临很大的债务风险。但是，业内专家也指出，在清理规范地方融资平台公司的同时，需要对财政体制进行必要的改革。改变现有的地方政府融资现状，应该是一个有破有立的过程。
　　“1994年实行分税制以来，地方政府财力被削弱是不争的事实。”上述专家表示，这些年来地方政府融资平台公司实质上是地方政府补充财力的一种渠道，现在要堵上这个渠道，还应该从体制上解决地方政府财力缺口的问题。
　　“加快赋予地方政府发债权、编制地方政府资产负债表、建立国家财富流动机制等举措，都需要提上议事日程了。”中国社科院财贸所研究员杨志勇认为，地方财力问题不仅仅因清理融资平台而产生，如今已经到了全方位改革财政体制的时候了。
　　而且，全方位改革财政体制，也有利于改变地方政府现有的“卖地财政”以及“寅吃卯粮”等行为。
　　一位金融界人士甚至指出，本次《通知》不仅仅是对一类金融业务的通知，更是一种具有宏观意义的调控。结合近来的房地产调控政策，业界传闻的房产税等新的税源，或将成为地方财政收入的新来源。