随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，土地经济价值日趋显现，加上农业特别是种植业作为弱势产业，与其他产业在比较利益上的巨大差距，导致难以有效保护耕地和合理利用土地，由土地引发的矛盾不断加剧，土地管理体制改革势在必行。但中国土地管理体制改革究竟路在何方？有哪些先进、成熟的经验可资借鉴？本期特刊发来自土地管理一线的专业分析文章，以飨读者。

建立城乡统一土地管理体制的“213”构想
■中国房地产报   吴勇　吴耿/文

    我国当前的土地管理体制是从1986年成立国家土地管理局后开始逐步发展起来的。经过十几年的努力，形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系和以“城乡地政统一管理”和“条块结合、以块为主”为特点的体制格局。土地使用权从无偿划拨逐渐发展到有偿使用，并成为地方财政的重要来源。国家于2004年底确立实行省级以下土地垂直管理，法律赋予市县两级政府的土地管理权被剥夺，地方政府的卖地冲动在一定程度上被有效抑制。与省以下垂直管理体制配套出台的监督机制是国家土地总督察制度，国家向地方派驻土地督察专员，直接向中央负责，既能有效监督省一级国土资源管理部门管理权限，也能更有力地督查地方各级政府的违法批地、占地行为。
    近年来，党和国家更加重视土地管理工作，陆续出台了一系列土地管理新举措，但土地管理工作依然面临严峻挑战。以2008年为例，国土资源部通报结果显示，各地国土资源管理部门共立案查处土地违法案件6万余件，涉及违法用地面积70万亩，其中耕地26.36万亩。全年共依法拆除违法建筑面积2650万平方米，没收违法建筑面积2400万平方米，收回土地8.58万亩，收缴罚款21.65亿元。213人被追究刑事责任。
总体而言，我国土地管理体制中存在的问题主要表现在以下方面：

行政职能交叉重复，行政管理成本高

    以重庆市为例，涉及土地资源管理的主要部门有市国土资源和房屋管理局、市发展改革委员会、市规划局、市林业局、市水利局、市农业委员会等。管理部门众多导致法律法规的相互冲突和抵触，给管理相对人带来沉重负担，也极大地增加了行政管理成本，造成公共财政的浪费。
    土地规划管理各自为政，不能实现各规划间的有机衔接
    在现行的土地规划管理方面，土地利用总体规划由国土部门负责，而城市规划属规划部门负责，产业规划属发展改革部门负责，林业规划属林业部门负责，水资源规划属水利行政部门负责。各专业规划间各自为政，无法有机衔接，建设项目常常是仅符合一个方面或两个方面的规划，难以在可研论证阶段就做好与所有规划的衔接，往往在报批过程中进行项目的调整或规划的调整。

土地法律制度的缺失导致供地权失控

    《土地管理法》规定政府征用农地按照被征用农地的农业用途给予补偿，另一方面，法律又允许政府按土地的城市建设用途的市值把征得的土地批租出去。于是，低价征用，高价出让已成为各地政府增加财政收入的制胜法宝。这种现象的背后则是中国农地非农化呈不断加速趋势，有的经济发达区域现在就已发展到几乎无地可供的程度。

土地行政监督与监管缺乏长效机制

    尽管我国实行了省以下垂直管理的土地管理体制，但这对土地违法行为的遏制仍未达到改革的预期效果。根据改革后的领导体制，市、县土地主管部门仍为当地政府的工作部门，人员编制由地方政府管理，土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方的意见，可以说是“上面管帽子，地方管票子”，实际工作中难免要受地方的掣肘。在这种情况下，仍不排除出现县一级土地部门主动或被迫与县政府联手进行违法违规操作，造成对地方政府土地违法行为制约的失灵。

地籍管理城乡分割，形成人为的“信息孤岛”

    由于历史的原因，地籍管理工作中在农村主要针对土地利用现状管理，而在城镇主要偏重权属管理，将地籍管理的两大要素进行区域化管理，也就说地籍管理是按区域（农村和城镇）采用不同的管理方式和手段，实行的是城乡分治。随着信息技术等科技手段的在地籍管理中的运用，许多地方都已分别以“利用”与“权属”两大核心数据为基础建立各自独立、互不关联的应用系统和数据库系统。而且这二者之间往往由于设计思想上的差异，造成数据之间不能有效地共享，形成人为的“信息孤岛”，这一缺点尤其在经济发展活跃的城乡接合部的地籍管理工作中暴露无疑。
    综上所述，建立一套治标更治本的适合中国国情的城乡统一的土地管理体制已迫在眉捷。
    笔者在借鉴国内外经验，深入分析我国土地管理现行体制存在的问题的基础上创新性地提出了“213”构想，即实现两个优化，优化行政体制和执法监管体系，这是改革的当务之急；加快一个创新，创新土地管理法制，这是保障改革顺利推进的法宝；完成三个城乡统一，科学编制城乡统一的土地利用总体规划，建立城乡统一的土地市场和城乡统一的地籍管理数据中心，这是实现改革蓝图的三大助推器。

优化土地管理行政体制

    尽管在2004年底全国实行省以下土地垂直管理，但改革后市、县土地部门非领导班子的人事权、财政权等还留在地方，由以前的一个“婆婆”变为两个“婆婆”。因此，应按照“集中统一、精干高效、依法行政、具有权威”的原则建立省以下土地管理完全垂直的管理体制，使国土部门少受地方干扰，做到执法必严、违法必究。垂直管理后土地利用的决策、执行两者的职能和监督职能应相对分离，将审计制度引入监督职能中，对各级土地部门领导进行年审和离职审计。
    同时，还应按“管用分离、分工明确、协调配合”的原则，理顺土地管理部门和其他部门的关系。土地管理部门负责土地的总协调，其他部门则依据其用地性质进行专项管理。具体而言，土地管理部门负责土地利用总体规划的编制与管理、土地用途的管制、土地登记管理、土地违法行为的查处等。其他部门则在土地利用总体规划的控制下负责专项用地规划的制定，按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理，改变目前有些地方存在的多部门批地管地、政出多门的现象。地方政府在确定部门分工时，必须依照《土地管理法》及相关规定，充分发挥土地管理部门在土地权属的基础管理和土地利用综合管理的作用，做到土地法规和政策统一、土地权属登记管理统一、土地利用规划统一、建设用地的审批征用统一、土地的出让转让管理统一，形成统一、协调的土地管理秩序。

优化土地执法监管体系

    执法监管是国土资源执法监察机构代表政府行使的一项重要职责，是预防土地违法，减少土地违法的一项重要措施。要履行好这项职责，就必须坚持“预防为主、查防结合、综合治理、重点打击”的方针，使土地违法行为始终处在土地执法监察部门的监控之中和重点打击之下。
    在现行的土地督察制度下，国家土地总督察直接向国务院负责，同时由国土资源部向地方派驻土地督察专员，但省以下的土地督察体制没有本质变化，原有问题依然存在。因此，笔者建议设立隶属于国土资源部的土地监察委员会。在其行政体制设计上，可以本着精简高效的原则，在全国划分东北、西北、华中、华东、华南、西南等六个区域设置派出机构，现行省级以下国土资源执法部门统一划归土地监察委员会实行完全垂直管理，人事权、财权均上收至上级土地监察委员会，以保障其对所管辖区域土地完全的监管权力。在管理权限上，可将原分散在土地、地矿、森林、水利等部门的执法监察队伍进行整合，形成统一的国土资源执法监察队伍。在监管手段上，建立基于卫星遥感影像图和现状图的网上监管统一平台，落实土地违法问责制和责任追究制，健全与人民法院、人民检察院、公安和纪检监察机关联合执法机制。

加快土地管理法制创新步伐

    从长期来看，对农民集体土地产权利益和耕地资源的有效保护，对城市国有土地的规范管理和有效配置最根本的措施是加快国土管理的法律制度建设，以形成一个保护集体土地产权、抵御地方政府土地违法的制度屏障。
    第一，以立法形式确认公共利益需要征用集体土地的范畴，以遏制假借公共利益之名侵犯集体土地所有权的企图。第二，修改现行土地管理法律、法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的前提下可以转为非农建设用地，也可以自由流转以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。现行土地法律制度下，对集体土地产权交易、土地利用和土地收益权利的严格限制等于对集体土地所有权的侵蚀。这既违背宪法精神，也不利于土地资源的高效率利用。第三，严格限制地方政府关于土地立法的权限，加大力度清理并逐步减少各级地方政府部门出台的国土行政法规。凡是违背国土管理法律和中央政府国土政策的地方性法规、政令无论以何种名义出现，均予以废除。

科学编制并严格实施城乡统一的土地利用总体规划

    首先，应正确处理好土地利用总体规划与城市规划、产业规划、矿产资源规划、水资源规划、林业规划等专项规划之间的关系，牢固树立土地利用总体规划的龙头和核心地位，打破部门分割限制，充分做好各规划间的衔接与对接。通过规划，切实提高资源对发展的保障能力，既为发展提供必需的资源保障，又要加强对资源的有效保护和合理利用，实现可持续发展。
    其次，规划编制应该打破以往闭门造车的习惯性做法。应由各级政府国土资源管理部门牵头组织成立土地利用总体规划专家委员会和起草小组。专家委员会以专家学者为主体构成，负责确定规划的总体方针和基本框架，并对起草小组起指导和咨询作用。起草小组吸收各有关政府部门的成员参加。规划方案在形成过程中要广泛听取各方面的意见，调动各方面的积极性，对各方的意见进行充分的沟通和协调，从而有利于规划的顺利实施。还应建立对土地利用总体规划的实施情况进行追踪评价和定期报告制度，及时发现问题，并相应地调整规划，通过不断监测、反馈、修正，使之与客观实践同步发展，并更好地指导土地利用活动。
    第三，规划的编制应在获取客观、准确的土地资源数据基础上，结合社会经济发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划＋土地利用规划”模式的转变，建立与市场经济体系相适应的，弹性与刚性相结合的土地规划。对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。根据不同地区耕地资源禀赋与建设占用需求情况，将我国基本农田保护重心转移到具有农业生产比较优势的地区。建立基本农田质量跟踪监管制度，将基本农田保护从一次性划分转变为长期性保护，激发农民耕地保护的积极性，提高基本农田保护效果。根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性。

推进集体建设用地流转，建立城乡统一的土地市场

    在推进城市化进程中，让农村集体土地合理、有效流动，并能向城市建设用地合理有序流转，是建立城乡统一的土地市场的关键，也是当前土地市场改革的关键。
    加强城乡建设用地统筹规划，推行城乡建设用地“增减挂钩”是实现高效配置土地资源，有效推进集体建设用地流转的一剂良药。作为全国唯一的省级统筹城乡综合配套改革试验区的重庆在这方面走在全国改革的最前沿。2008年12月4日，重庆市成立了全国唯一的省级农村土地交易所。土地交易所作为一个交易平台，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，为全市已在推进中的农村土地承包经营权流转提供服务。土地交易所通过城市建设用地有比例有节奏增加与农村闲置建设用地依法有序减少相挂钩，实行“先造地后用地”，城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少；土地以指标形式公开交易，实现农村集体建设用地的远距离、大范围的置换，依法保障农民的占有、使用、收益等权利，提升农村特别是偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件；通过开展远距离、大范围的土地资源优化配置，使固化的土地资源转化为可以流动的资本，激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。目前，农村土地交易所已成功迈出了第一步，截至2009年5月中旬共完成了三次地票交易会，达成11宗地票交易，总计交易面积3500亩，交易金额2.85亿元。
    改革现行的土地市场，必然要求建立城乡统一的建设用地市场，要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”和“同地、同权、同价、同税”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权益，允许集体土地在土地市场内合法自由流动，让集体土地与国有土地和谐共生。

建立城乡统一的地籍管理数据中心，真正实现“以图管地”

    地籍管理工作是土地管理的基础性工作。要解决地籍管理城乡分治问题，就必须通过地籍管理数据中心的建设和推广，实现城乡土地图形数据和属性数据的统一，促进地籍管理工作走向规范化、标准化和科学化。
    城乡统一的地籍管理数据中心无缝覆盖城乡所有区域,它包含权属管理、土地利用现状管理、规划管理等专题，并具有较强的可扩充性。各专题之间通过基础空间几何对象库衔接，每个土地利用现状图与这些对象一一对应，一个权属单位实体由一个或若干个空间几何对象构成。如一个行政村可以由若干个对象组成，同样一宗地也可以由一个或若干个对象组成。数据中心建设包括运行平台建设、数据库建设和相关的维护工具软件开发建设、上下级交换体系的建设。
    城乡统一的地籍管理数据中心的建设，必须保证土地利用现状图和地籍基础信息数据的真实性与现势性，充分利用3S等最新测绘和计算机技术进行土地调查数据的适时更新，最终实现土地管理中地理空间与物理实体层面的唯一对应，真正达到“天上看、地上查、图上管”的“以图管地”模式。
    (作者单位：重庆市渝中区国土资源管理分局)