中国发展与规划国际论坛——2008CPN中国周7月14日~19日分别在北京和成都两地举办，来自国内外的多位房地产方面的专家出席了论坛并发表演讲。而在7月14、15日进行的分年会——CPN首届中国城市住宅国际年会上，各国专家对世界范围内存在的可支付住房问题的认识，颇值得国内地产业界人士借鉴与深思。

■中国房地产报  记者 刘关/文

如果将去年开始的我国住房体制的第三次变革拉入到国际领域，人们便会发现，在保障性住房领域探索的中国政府并不是独行者。半个多世纪以来为中低收入人群的住房（affordable housing）问题一直是各国政府努力的方向。

“各个国家都面临着如何解决中低收入者住房的问题，问题的关键是能否探索出适合本国的模式。”7月14日到7月15日，在中国发展与规划国际论坛“2008CPN中国周”的分年会——CPN首届中国城市住宅国际年会上，众多国内外专家以及住房保障领域的参与者、政府官员皆表达了上述观点。

世界性难题

“住宅对社会可持续发展的意义，除了拥有遮风挡雨的作用外，它还包括多种重要的意义。这是二战以来，世界人民思考后得出的结论。而对于中低收入人群来说，如何妥善解决他们在经济承受能力之内的居住问题同样具有此方面的意义。”在会上，美国住房及城市发展部前部长、哈佛大学住宅联合研究中心主任尼古拉斯·雷特西纳斯（Nicolas Retsinas）一语指出了可负担住房对于社会发展的重要意义。

然而，与国内在执行经济适用房和廉租房政策中出现一定困惑和问题类似，在国外，可支付住房同样面临着尴尬境地。

“每个国家都在面临着在住房领域的挣扎”，美国住宅及城市发展部前常务副部长、麻省理工学院教授沙维尔·布里格斯（Xavier Briggs）向记者介绍，“在美国，许多现代化大都市的住房市场是排斥可支付住房的。而这往往与资本的逐利性以及城市规划的短视性有关。同时，在大城市中，可支付住房的受排斥也与投资的‘溢出效应’相关，即如果住房投资很多，医疗、教育等投资就会减少”。

同时，如果前期规划失当，可支付住房一旦集中出现，就往往会演变为大量的贫民窟等，而这容易引发一系列社会政治问题。据沙维尔·布里格斯介绍：“在可支付住房集中的区域，低教育水平、低就业率、高犯罪率就会成为影响城市和谐的隐患。美国一些城市很早就备受贫民窟问题的困扰。因此从1973年起，美国政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入公共住房政策，在一定程度上避免了贫民窟的继续出现。”

据荷兰代尔夫特大学技术、政策及管理学院院长胡戈·普里莫斯（Hugo Priemus）介绍，此类问题在欧洲同样存在。为解决“富人区”与“穷人区”矛盾分化问题，法国政府曾尝试出台了以“贫富混居”为主要解决方案的“城市更新计划”——即今后法国的房地产商开发大型楼盘，必须向政府承诺其所建住宅含有一定比例的廉租房。

此外，一些地区可支付住房的建筑质量也让人担忧。“没有适当融资体系，许多可支付住宅往往出现偷工减料的情况”，尼古拉斯·雷特西纳斯分析，“而我们的研究则表明，如果住在质量好的可支付住房里，人们的工作可能更加稳定。住在这里的孩子，也会获得良好的生活环境和教育。而这对于社会的发展至关重要”。

可支付住房的挑战

那么，可支付住宅的路在何方？

“美国的次贷危机让我们再次意识到，政府在解决可支付住房问题时不能缺位。前几年，在中低价位的住宅方面，我们认为无须政府资助，只要依赖于私营机构就足够了。只要可现在看来，这样的想法是错误的，应该说政府减少了对这一领域的干涉引发了今天住房市场所面临的困难。”尼古拉斯·雷特西纳斯感叹道。

而据与会专家分析，政府的作用，主要应着眼于刺激需求、增加供应以及适当控制各个环节和要素等三个方面。

首先，政府应该在刺激需求方面发挥作用。“政府的角色应该是促进需求。在美国，各州政府正想办法提高贫困人家的采购能力，使他们更有效地成为消费者。”尼古拉斯·雷特西纳斯以美国的历史为例介绍道，提供各类补贴是刺激需求的惯用手法。“首先是对那些只有破败房屋的房屋主提供帮助。过去的很多年，我们在住房方面投入很大，其中就包括从慈善领域提取住房补贴。而在矿业和制造业为主的城镇，我们同样加强给购房者提供补贴，这就刺激了住房的需求，并且政府的补贴能够加强政府对于可负担住房的管理。”

相比美国，欧洲住房补贴制度更为成熟。胡戈·普里莫斯介绍：“住房补贴是在从德国率先开始的，随后英国、荷兰、丹麦、瑞典也逐渐采取这种住房补贴。”法国政府曾出台规定，要求全国所有市镇必须保证20%以上的住房是廉租房，而政府每年拨出专项资金以长期推行廉租房和租房补贴计划。

其次，与需求相对应，增强可支付住房的供应，也是各国政府需要努力的方向。

世界银行扶贫及经济管理首席经济学家拉里·汉纳(Larry Hannah)就表示：“在发展中国家，提供适当的供应至关重要。”同时，住房的供应结构也需要一定的调控。

而这些都需要配套的可操作性的住房金融体系。美国塔弗茨大学教授、城市及环境政策与规划系前主任瑞秋·布瑞特（Rachel Bratt）就介绍了非营利组织在一定融资体系下对于可支付住宅建设方面的贡献。

第三，政府控制和管理能力的加强也被众多专家强调，这包括在可支付住房的价格、开发成本、土地、规划等方面的控制，以及在控制可支付性住房的流转与公平分配的监管能力。拉里·汉纳向众人展示了一张马来西亚开发商的开发程序图，他认为：“任何一个开发企业走过这一程序都极其复杂，实质上这也提高了住宅的开发成本。政府可在这方面进行控制，以减少繁琐的不必要的手续。”

而对于土地的控制，政府应该承担一部分风险。除此之外，“政府对土地的控制和使用，是促进城市可负担住房建设的关键。从一定意义上讲，贫民窟问题就是土地规划控制出现了问题。举例来说，在洛杉矶，对海岸线附近的土地控制就很严格，而当我们进入山谷时，限制就少了。”拉里·汉纳说道。

此外，政府需要进行对可支付住房的基础设施交易平台的建设。“政府需要建立基础设施系统来确保信息方面的对称性、公平和透明度，包括财产信息的改变。而这要建立在明确的所有权和财产权的界定与注册上。”尼古拉斯·雷特西纳斯表示。

当然，在中国，借鉴这些经验和教训，不能完全照抄照搬。曾在南京大学就读，现在担任英国卡迪夫大学中国城市研究中心主任的吴缚龙教授就指出：“欧洲的可负担住宅是二战后重建的例子，而中国则是以和平方式过渡到全球的城市化大潮中的。这是有着实质性区别的，应该因地制宜。”

NGO影响住房保障

■记者刘辰/文 

在发展中国家，许多国家政府都是影响房地产业的主要角色。虽然市场也起作用，但主要的决定力量仍然在于政府。不过麻省理工学院学术委员会主席、都市研究与规划系前主任比西·桑亚（Bish Sanyal）却在论坛上指出，在这些国家政府提供的住房并没有满足市场需求，越来越多的人们质疑政府的房屋政策是不是管用，也许人们还需要其他机构参与。

而在发达国家，NGO（非政府组织）的作用不可小视，尤其在提供面向中下阶层人群的住宅的时候。NGO像是一个中间人，它联系着政府、官僚机构、还有它控制的业务以及市场，在这几个团队或者利益相关方之间协调。

NGO并不是政府组织，也不去参与控制，最重要的是不创造利润，只是正确反映出穷人的需求和爱好，而且可以用一种专业方式来告诉政府。所以在国外，NGO很好地改善了穷人和政府之间的关系，在政府和民众之间起到调停人的作用。

“NGO应该找到低收入人群的需求，然后把这些想法向发展商传达，因为他们自己无法这样做。相反，政府的规章制度不管是可接受还是不可接受的，NGO都会把这些规章制度向低收入者解释，告诉他们应该照章办事。”桑亚说。

NGO的作用

桑亚介绍了孟买一个贫民窟地区的重建项目。穷人要在原地重建他们的房屋，而且他们是合作建房并拿到合法的期限，即成立一个合作社运作此事。而当地的NGO区域资源中心推动组织（简称SPARC）在这次拆迁中起到了重大的作用。合作社雇用了SPARC，后者来到这个地方，首先质疑了政府的预测。例如政府认为有10万人住在这里，但NGO更清楚实际情况，并指出实际上会有20万人，这就需要重新决定住宅的密度。

SPARC还做了另一件事，他们拿出政府的设计，指出这个设计并不适合穷人的需求。“穷人不需要这些。你说一家要一个厕所，对不起，他们不需要，这样做的成本太高了，我们可以用公共厕所。也就是说NGO更加了解穷人的需求。”桑亚说。

而另外一个相反的例子发生在上海崇明区陈家镇鸿田老村，农民们搬入了楼房，但政府提供的住区失去了邻里之间的关系。这导致搬迁后77.8%的人仍然更愿意居住在传统的农村社区中。同济大学副教授陈蔚镇在做这个案例研究时发现，由于很少有人在整个迁移过程中与农民沟通，村民的态度都非常戒备。而且，新住区开发了很多生态技术，而这些是否为农民所需要，仍然值得探讨。

“我认为这样的住区应该多开发一些乡土技术。”陈蔚镇说。而这时NGO作为联系政府、开发商与居者的沟通使者的作用就显得异常重要。

但桑亚举的案例并非完全成功，SPARC作为NGO在运作中也遇到了很多问题。

他们雇用了一个私人承包商，通过关系找到后者，因为SPARC本身的资源并不充足，而且也缺乏实际的开发经验。“当你用这种方式雇人的时候，这个项目肯定就要延迟。私人承包商没有办法正常进行项目，也没有足够的资金去支撑。”而且由于SPARC经验不足，给项目做的地基深度不够，最后需要改变地基的深度，这就增加了预算，导致居民要自己支付15%的附加成本。

利益冲突问题

NGO参与政府与开发商之间的运作，可能会发生由于利益主体过多而产生冲突的可能性。桑亚举例说，有些项目开始后，会遇到政策改变、土地升值的情况，这时的利益冲突就会很大，造成很多问题出现。

“我们在做研究的时候发现一个有趣的现象”，桑亚介绍，“当NGO需要和其他机构争夺时，它会变得不再像民间组织，比如NGO会自己去融资，这让它更像一个营利性企业，其他行为则会变得像政府机构。政府意识到了这一点，这肯定会造成巨大的冲突，他们必须要建立一个特殊的机构来解决争端才可以”。

桑亚建议，在社区当中，NGO是可以去进行谈判的。“而当NGO只单纯扮演非政府组织的角色时，又无法让社区意识到他们所拥有土地的市场潜力，因为这时NGO并不强调利润”，桑亚说，“NGO可以创造巨大的现金回报，但穷人在开始却并不知道这一点，随着项目的不断实施，需要私人开发商告诉他们现在这个房子可以赚钱”。

不过，机构冲突并不总是会让穷人受害。虽然项目会延迟，贫困人口要等待，但是多方争斗最终的目的仍然是希望降低成本。“实际上穷人将最终从中受益，争斗使得贫困人口支付项目的成本变低了，有时候不一定要担心机构之间的冲突。”桑亚说。