今年3月，国家《住宅保障条例》正式列入2008年国务院立法计划。仅3个月后，深圳、厦门两地的条例草案相继问世，前者更是将全文公示。两市同是住房保障的“标兵”，其城市经济实力之强与房价之高却也是不容忽视且不可割裂的两个现实背景。究竟建立怎样一套与商品化同行的住房保障体系，其未来格局或可在地方先行的立法过程中找到线索。

深圳：政府出钱 开发商代建

■中国房地产报  记者 刘晓云 深圳报道

       预计今年年底，我国首个住房保障法规——《深圳市住房保障条例》（以下简称《条例》）将正式出台。在国家级相关法律尚未出台之时，这势必为地方住房保障立法奠定实践基础。
“我国住房保障的法律建设起步较晚，这在一定程度上限制了住房保障工作的可持续性。缺乏计划性、统一性和长远性，准入和退出的长效机制难以建立，是必须提升到立法层面解决的问题。”对于制定《条例》的初衷，深圳市国土资源和房产管理局房改处处长陈祖荣对记者说。

政府主导 长远规划

        深圳，这个近年来房价上涨幅度高居全国榜首的城市，其住房保障显然更为多方期待。然而在这个新兴城市的发展史上，除了每年向“双困家庭”提供廉租房外，仅建过5万套安居房，且保障对象仅为党政机关、事业单位、国企的员工。
       “深圳市的住房保障工作虽然一直在进行，但其规划、供应、分配始终缺乏制度性保障。之前国家相关部委也发布过政策性条文，但严格说来都不具有法律效力。”陈祖荣说。
    住宅保障政策缺乏有效的约束力，保障对象模糊，政府权责不明，直接导致许多设计良好的制度无法落到实处。而在保障性住房的分配环节中，种种“猫腻”的出现反而将保障政策本身推到了舆论的风口浪尖。
        “在这种形势下，尽快制定并出台住房保障方面的法规文件，对财政经费、部门职责等方面法制化很有必要。”陈祖荣说。
         陈祖荣表示，本次《条例》将对深圳市保障性住房的统筹安排做出明确规定，要求政府不但要制订以15年为期的长远规划，还要编制以5年为期的近期规划，以及年度计划。同时，《条例》对深圳市住房保障的规划供应、申请条件和保障标准、价格、准入和退出、监督惩罚机制等一一做出了详细规定。
        “政府出钱，开发商代建”是《条例》首次确定的具有深圳特色的保障思路。经过过去两年的探索，深圳市此次正式规定，政府在出让商品住宅用地时，可约定由开发商在宗地内建设一定比例的保障性住房，产权归政府所有或由政府收购。
       “即使是依靠市场手段建设公共租赁房，还是难以满足未来庞大的住房需求。”深圳市国土资源和房产管理局局长张士明表示，深圳还将加快研究各类产业园区配套公寓、宿舍的集中建设，并将其逐步纳入公共租赁住房体系，甚至在城中村改造时强制要求建设公共租赁房，以扩大房源供给渠道。

立法增强制度刚性

        事实上，深圳市在去年便开始着手保障性住房的制度建设。《条例》制定的参与者，深圳房地产研究中心副主任王锋表示：“保障性住房建设和分配的法律法规，在国家层面也尚属空白，深圳制定《条例》的依据较少，所以自2005年便开始探索，直到去年才取得了制度上的突破。”
       2007年12月6日，深圳市出台《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》，确立了该市住房保障制度的总体框架。为配合这一文件，深圳市国土房产局制定了廉租住房、公共租赁住房及经济适用住房等一系列管理办法，于去年12月14日送审并原则通过。今年年初，《条例》的征求意见稿开始向社会公示，并送至深圳市法制局修改，正式进入立法程序。
       “可以说，目前深圳已经具备了住房保障法制化管理的基本条件。”王锋说。
         “政府有关部门在住房保障工作中的职、责、权难以明确，住房保障准入和退出的长效机制也难以建立。”陈祖荣表示，这一系列问题在很大程度上制约着深圳市住房政策的有效实施。
         按照《条例》，深圳市主管部门未来将于每年6月1日，会同深圳市房产、土地、规划、财政、物价等相关部门及各区政府，编制下一年度住房保障计划。这意味着，住房保障工作将不再是国土房产单个部门的责任，以往“多龙治水”的局面，将随着住房保障升至法规层面而得到根本改变。
      “如果说去年出台的一系列政策是住房保障工作实施的纲领，《条例》则是以地方立法形式对政府、居住者等相关主体进行的法律约束，是实现社会公平、关注民生福利的一部重要法规。”王锋如是评价。

向新加坡学习

      “《条例》中的内容，汲取了新加坡、中国香港等地很多宝贵经验，尤其在退出机制上。”王锋透露，《条例》借鉴了新加坡实行政府公屋轮候的制度，并对在申请或轮候中弄虚作假骗取住房保障的，以及擅自转让、出租保障性住房等情况做出了相应的惩罚性措施。
        根据住房建设规划，深圳市将在“十一五”期间提供14万套保障性住房，其中只有20%是可售的经济适用房，其余均为只租不售的公共租赁住房和廉租房。这种以“出租为主，出售为辅”的基本原则是深圳结合现状，对新加坡模式的一种学习与突破。
      “新加坡采取政府规划、建设和分配，并与市场出售相结合的形式提供住房，使大多数中低收入者的住房由政府投资建设并实行有偿提供，高收入者的住房由市场提供。深圳市在这方面借鉴了很多，但也没有照搬，毕竟深圳本身与新加坡城市之间有很大差异。”王锋表示，深圳针对自身特点，因地制宜地建立了自己的住房保障体系。
        考虑到深圳市户籍人口和外来人口严重倒挂的特点，《条例》最终将非深圳户籍人群也纳入住房保障体系，舆论普遍对此给予了好评。王锋表示，深圳本地户籍人口80％以上已经拥有住房，所以在深圳更需要住房的恰恰是没有深圳户籍的“深圳人”。
       “深圳市正逐步加大保障性住房的供应比例，以扭转之前把绝大部分市民也赶上商品房这一独木桥的现象，《条例》则给予这一政策的实施提供了法律依据与保障。”有业内专家如是评价。

厦门：与商品房市场完全分离

■中国房地产报  见习记者 彭舒佳 北京报道

       6月4日，本报获悉，厦门市住房保障办会同当地国土资源与房产管理局、建设与管理局和法制局等单位联合草拟一份《社会保障住房管理条例》（以下简称《条例》）。
       “《条例》目前已初步完成，正在通过法制局的审议，预计9月可上报人大审议。”厦门市人大城建环资委主任边经卫对记者透露。
        据了解，本次草拟《条例》由专门成立的住房保障办公室牵头完成，将包括一份《条例》、一份细则和七份文件。细则是对《条例》的补充和细化，七份文件则为租赁房、廉租住房、经济适用房等具体保障方式的相关管理政策。
        “《条例》将涵盖保障性住房的建设、分配、监督等整个环节，其理念借鉴了新加坡组屋和中国香港公屋这两个优秀的住房保障模式。”边经卫说。
          厦门市国土资源与房产管理局房政管理处副处长王朝晖对记者透露，《条例》圈定的保障对象将是“厦门市所有没有住房的人群”。但他同时强调，“让所有人都有房住”是厦门市目前的构想，这有待于循序渐进地完成，不可能一次性全部解决。
         王朝晖表示，《条例》依旧把重点保障对象定在低收入家庭范围内，“对于这部分人群的保障形式，将以实物安置为主，房源由市政府统一建设提供。”他进一步表示，《条例》还将对投入保障房建设的资金和土地来源做出了可操作性较强的规定，例如今后土地出让金中将会有一大部分投入保障房的建设。
“具体的准入条件、覆盖群体、各阶层人群的划分等规定，并不会体现在《条例》中。法规也只是在大方向上制定一个框架，具体的操作还需要根据相关细则和管理办法。”王朝晖说。
        值得一提的是，《条例》将较以往的厦门住房保障有一定程度的突破。
       “延续经济租用房的理念，此次厦门市计划把中高收入中的部分人群划定在保障范围之内。”王朝晖向记者透露：“在未来住房保障的工作中，我们将重点研究如何保障这部分既有一定收入又不足以购买商品房的‘夹心层。”
        而另一突破则是保障的退出机制。边经卫表示，《条例》将会对保障人群实施严格的动态管理，而这种退出机制“目前在法律上还是一片空白”。
         事实上，在住房保障方面，厦门市一直走在全国城市的前列。早在今年2月的厦门市“两会”期间，加快保障性住房立法工作被作为一号立法提案。厦门市人大常委会秘书长郑庆勋明确表示，2008年厦门拟制定和修订5件法规，其中就包括住房保障条例。
         当时，我国首部国家级住房保障条例也才刚列入2008年的国务院立法计划。
         王朝晖表示，制定《条例》意在加大住房保障的管理力度，建立长效机制。“厦门是我国首个投入巨资建立与商品房市场完全分离的住房保障体系的城市之一，《条例》算得上是对多年住房保障工作的完善性总结与突破。”
          “由于国家还没有出台专门的法律法规，我们在制定《条例》时也将保留一些调整的空间。”边经卫说。

访谈

住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林：
住房保障慎用一次性分配

■中国房地产报  记者 卢丹 北京报道

中国房地产报：住房保障地方性立法需要重点考虑哪些方面的因素？
王珏林：首先，要根据当地城市的经济实力和保障人口实际情况作综合分析，制定保障性住房的长期规划和年度计划，通过规划、土地、建设和资金等方面加以落实；其次，制定保障性住房的分配标准，申请程序和操作办法；第三，加强对保障性住房后期监管工作，既要对享受保障性住房的家庭收入进行监管，又要对保障性住房进入市场进行监管，使其真正解决符合条件的家庭住房困难问题。还有两点也要重视，一是不能因为是保障性住房就降低房屋质量，更不能降低物业管理水平；二是要充分利用保障性房源，不要把保障性住房做一次性分配，应让其能够重复利用，以此解决更多困难家庭的住房问题。

中国房地产报：本次深圳草拟的《住房保障条例》对户籍制度有一定突破，流动人口的居住保障问题重新被舆论重点关注起来。
王珏林：住房保障这项工作需要各相关部门全面配合，更需要从法律上加以明确。深圳市《住房保障条例》草案中将长期在本市工作的外来人口纳入到保障范围，更切合我国城镇化、市场化发展带来生活、生产方式变化的实际，对一些城市建立针对流动人口的公共住房政策也具有借鉴意义。流动人口的住房问题，是需要加强研究与重视的问题。对于这部分家庭的住房可以采取多种形式保障，或是通过申请廉租房、经济适用房来解决，或是通过货币补贴的方式。不管哪一种形式，只要解决实际问题即可。

中国房地产报：深圳市提出“租赁为主，出售为辅”的保障方式，是否意味着政府保留保障房产权，而只分配居住使用权会更加有效？
王珏林：保障性住房，给产权或不给产权只是管理形式的不同，但给予产权的保障性住房属于一次性分配，如果不能在进入市场后以税收加以控制，将会带来新的分配不公；不给产权，会使保障性住房发挥更大作用，资源得到充分利用。当然，对于保障性住房给予产权或不给产权，可根据具体情况决定，要因事、因地而异，根据当地的经济实力和城市情况确定。

                                                             责编：龙美好