据《中国房地产报》  作者  陈伯庚/文

         据今年3月20日国土资源部发布的情况通报，2006年全国查处结案土地违法案件90340件，处理相关责任人3593名，同时，及时发现并制止土地违法行为近3.5万件，挽回经济损失达16.4亿元。涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4.3万公顷。无论案件数量还是其涉及的土地面积，都达到十分惊人的程度。一方面反映出加大土地违法行为查处力度的成果，另一方面，也说明涉及土地的违法犯罪情况的极端严重性。

         从全国范围考察，土地出让中的商业贿赂决非个别案例，而是具有相当普遍性的贪腐行为，造成的危害十分严重。一是扰乱土地市场秩序，违背公平竞争原则，阻碍土地市场合理配置土地资源作用的发挥。二是造成国有土地资产严重流失，损害了土地所有者的利益。三是带来国土资源的严重浪费，影响子孙后代的使用，危及可持续发展。四是阻碍了房地产业的健康发展，不利于宏观调控目标的实现。五是败坏人民政府的声誉，少数公务员带了坏头，影响社会稳定。因而，整治土地出让中的商业贿赂，割掉这个毒瘤，是当前面临的一项紧迫的任务。

明晰土地市场经营主体

        土地制度的缺陷为商业贿赂提供了便利，因此加强土地制度建设是目前的着力点，具体说来应当从三个方面进行。

         第一，明晰国有土地所有权和管理权的权责。城市土地是国有资产，属于全体人民共有，委托国务院行使所有权和管理权。从严格意义上说，各级政府只是受托者，必须对全民所有者负责。国土资源规划、城市规划和土地利用规划，应当由全国人民代表大会和各级人民代表大会决定，在这个前提下，交由政府部门具体管理，包括土地资源的合理配置、土地供应计划、土地使用权转让、土地用途管制等。在这里必须明确国家与政府的关系是委托管理关系，地方政府领导人的权限应被严格限制，不能任意支配国有土地资产。

          第二，营造土地市场的经济性主体。国有土地使用权出让是一种市场交易行为，买卖双方都必须是独立的法人实体和平等竞争主体。而政府是行政权力机构，不能成为土地经营主体，政府领导人是公务员，行使行政职能，更不能成为市场主体，一旦成为主体就必然会产生权钱交易。因此，在土地出让市场中，应营造一个经济性的经营主体，这就要由政府委托构建土地经营公司，由其具体操作土地市场交易活动，主持土地的招拍挂。实施政企分开、政资分开，是有效防止某些地方政府领导人权钱交易的重要途经。

          第三，合理分配和使用国有土地资产收益。土地出让的收益十分巨大，“以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。而且城市土地是国家所有的，土地增值收益应归国家所有，决不能变成地方政府所有，否则就侵犯了国家的土地所有权。所以，土地增值收益的分配必须是国家得大头，地方得小头。至于土地资产的原值，从核算的角度讲，不是分配问题，而是保值的问题。这笔巨大收入的使用，不仅要考虑到当代人的福祉，而且要顾及子孙后代人的永续需求。为此，主要应该用于公共基础设施建设，少部分用于居民社会保障。这样就可以堵住借土地收益分配和使用来“以地贪财”的漏洞。

健全土地市场运行机制

         充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地市场运行机制，是制止商业贿赂的必由之路。

          要完善土地使用权价格形成机制，保持合理的地价。城市地价由市场形成是市场经济的普遍规律，城市地价可划分为基准地价、评估价和市场价三种形式，基准地价是基础，评估价可作为价格谈判依据，市场价则是现实的土地使用权成交价格，它由市场供求、土地用途和竞争力度决定，也同所采取的交易方式有关。实践证明，三种价格形式并用，有利于形成合理的土地使用权价格，防止地价暴涨暴跌，堵塞土地投机的渠道。

          规范竞争机制，完善土地使用权招拍挂制度。土地使用权出让采用招拍挂方式，有利于公平竞争，形成合理的土地价格，要优化评标的标准，提高招标的透明度，真正做到公开、公平、公正，制止其中可能出现的舞弊现象。

         确保土地供求总量平衡和结构平衡。按照“严控总管、盘活存量、节约集约高效利用”的原则，充分利用供求机制，调节土地供应总量，调节土地供应结构，有利于抑制土地投机，促使地价和房价的稳定。

       在土地一级市场中，要尽快解决土地有偿使用和无偿使用并存的“双轨制”问题，把原先行政划拨的经营性土地通过租赁制形式纳入有偿使用轨道。同时，要使隐性的土地二、三级市场公开化，允许其存在，并制定相关政策予以规范。

完善法律法规 加强监督管理

       土地交易中商业贿赂猖獗同疏于管理有密切关系，加强监督管理是事前预防、事后打击商业贿赂的有效途径。

        首先，要加强法制建设，强化依法管理。土地市场是最为复杂的要素市场，所以各国都制定了详细的法律，来规范土地市场运行秩序。我国的土地法规原则性较强，可操作性欠缺。需借鉴国外的经验逐步完善。当务之急是要尽快制定国土资源保护法、耕地保护法、土地资产法、土地市场交易法等，为依法管理提供法律依据。

         其次，要加大执法力度，严惩违法乱纪、商业贿赂行为。特别是对于地方政府及其领导人违反土地法规的行为，要敢于重拳出击。对地方政府集体犯法不能姑息，要追究行政领导人责任，除党纪、政纪处分外，严重的还要进行刑事处理。而对于那些从土地交易中贪赃枉法者，则更要从严惩处。行贿受贿是一对双胞胎，不仅要对受贿者惩处，对行贿者也要同罪严惩，以儆效尤。

       再次，要实施领导监管与群众监督相结合的制度。国土资源部在各地派驻土地督察员是必要的，但还要充分发挥群众监督的作用，重视群众来信来访，鼓励检举揭发土地犯罪活动，保护他们的合法权利。鉴于土地问题上的违法犯罪活动较为普遍，建议集中一个时段清理整顿，严打商业贿赂。

       此外，加强对土地管理部门思想道德建设也是十分重要的。由于这些部门主管土地管理和出让环节，如何树立起廉洁奉公、倡廉反腐意识，是预防腐败的关键所在。

（作者为华东师范大学东方房地产学院教授）