卡特里娜飓风虽然已经过去8个月，但留在人们心中的恐惧和惨状却难以抹去。然而，飓风投下的最大阴影并非飓风本身，而是灾难所引发的城市瘫痪和混乱。

至今，新奥尔良市尚有许多人住在自己的车里。比如沙琳·康多尔一家四口，他们自去年12月搬回原住处后，就一直住在自己的那辆货车里，因为活动房屋还未运到。

“简直像地狱、像恶梦。让我们回来，却没有地方住。”康多尔夫人说，“我每次打电话，他们都在敷衍。”

在另一个地方，基思查内说，联邦应急管理局今年1月初就强迫他搬出政府支付的旅馆，尽管他尚未拿到活动房屋的钥匙。他一直住在自己的小轿车里，只能到朋友和邻居家洗澡。

这是美国一家电视台今年4月对新奥尔良的一则报道，反应了救灾工作的迟缓。

人们不禁要问：新奥尔良到底怎么了？为何出现如此糟糕的局面？

2005年8月25日，即卡特里娜飓风逼近新奥尔良之前两天，美国总统布什即宣布路易斯安娜州为重灾区。这使联邦应急管理局（FEMA）得以向路易斯安娜州划拨资金和物资。但由于难以确定将要受灾的具体地点，医疗设施、食品和水以及国民警卫队都布置在较远地区，红十字会总部也设在了60英里外的红杖市。

这种资源布置对灾后救援带来了麻烦，然而这并非问题的关键，最主要的这些资源并未得到有效利用，才使整个救援工作不利。

条文成了摆设

事实上，对于卡特里娜飓风的危险，不只是美国总统布什将路易斯安娜州定为重灾区，美国国家海洋和大气局（NOAA）也在飓风袭击新奥尔良的前一天，发出了警示公告。公告称，卡特里娜的威力可与卡米尔飓风（1969年袭击墨西哥湾的卡米尔飓风，等级为5）匹敌。“大部分地区数周或更长时间内将无法居住。”公告称，“断电时间将延续数周……因为大部分电线杆和变压器将被毁坏。缺水现象将非常严重。”

新奥尔良市市长雷那金也宣布了紧急状态，并发布了撤离城市的命令。但没有及时撤离的是一些穷人，他们没有私人交通工具，也无法通过正常的公共交通撤离。

一方面缺乏公共交通，另一方面，许多公交车未被利用。照片显示，许多学校班车停在停车场被水淹没。至于这些车为何不投入使用，没人知道。新奥尔良市综合应急管理计划明文规定：“新奥尔良市将利用一切可用资源快速、安全地撤离危险地区……对于那些需要公共交通的人须提供交通服务。”路易斯安娜紧急行动计划也规定：“学校班车和市政车、政府车辆以及志愿者提供的车辆可以用于为缺乏交通工具以及在撤离中需要帮助的个人提供交通。”

然而，公交车只把人们送到了新奥尔良体育馆，而体育馆仍在危险区，学校班车则根本就没启用。应急计划再好，只有有效执行才能确保市民的安全。

在通信中断的情况下，国民警卫队本应该开进城，作为州长的眼睛和耳朵，收集一手信息，但他们却没有接到进城命令。结果，防洪堤溃塌，再进城已经不可能了。

秩序崩溃

按照设计，用于阻挡密西西比河及庞嘉全湖的防洪堤能够经得住3级飓风，但40年后仍未完工，而倒塌的却是完工的一段。自上世纪60年代以来，路易斯安娜州和新奥尔良市政府都在赌新奥尔良不会遭受灾难性的飓风袭击。然而灾难不仅发生了，而且大水将整座城市淹没。

伴随大水而来的还有无秩序和抢劫，因为在被大水冲跑之前，人们希望尽可能多拿些东西。警察和消防人员在设法自救和营救他人的同时，根本无力应付飓风带来的破坏、中断的电力和通信、瘫痪的道路以及街上的抢劫者。

此时州长仍然未命令路易斯安娜国民警卫队进城维持秩序，以及营救幸存者，也没有动员其他州的国民警卫队协助营救工作，人们好像完全遗忘了国民警卫队的存在。正是这种决策失误，造成了混乱和恐慌。

直到道路通车后，红十字及其他救灾机构才能将救灾物资运进新奥尔良。绝望与无助加剧了抢劫行为，随着饮用水越来越少以及设施无法使用，挤满体育场和会议中心的灾民陷入一片混乱。另一些人在周围的道路和停车场坐了几天几夜，等候有关部门告诉他们去哪儿、做什么。

新奥尔良的灾难不仅为美国各城市敲了警钟，也为各国城市提供了教训，对世界各国处理未来危机，无论是自然灾害，还是恐怖袭击，都有参考价值。

具体措施

美国自由撰稿人乔·马利安尼建议在处理应急事件时采取以下措施，以避免发生类似新奥尔良的混乱。

1. 制定应急计划，并积极有效地实施。如果发布了撤离命令，应尽可能多地将人们转移到尽可能安全的地方——而不是像新奥尔良那样只在城内挪个地方。不能只做几个小时的打算，而是要做好几天或更长时间的准备。要在指定的营救点储存尽可能多的食物和医疗用品。如果严格执行计划，即使通信中断，政府部门也不会陷入瘫痪。

2. 维持治安。分发食物和水以及营救行动所遇到的主要障碍是街头犯罪，抢劫者甚至向营救人员开枪。难民中心没有足够的警察或安全警卫或临时招募的执勤人员制止强奸、谋杀、盗窃及饥饿、愤怒人群中的其他暴力行为。

3. 保持通信畅通。被塞进体育馆和会议中心的难民之所以产生敌对情绪，是因为他们觉得被抛弃了。他们看到一辆辆大巴车和卡车从旁边经过，或给其他人输送给养，或疏散其他人，而他们却没人理。

4. 利用一切可以利用的资源。灾难发生的前几个小时，路易斯安娜国民警卫队本可以大有作为，但他们没有被动用。哪怕是让几千名预备役队员在街上巡逻也能带来一定的安全感——在全市大灾难中，这种安全感是相当重要的，哪怕只是表面上。

5. 不能坐等联邦政府。州府和市府首先应采取积极措施进行自救，不应只指望联邦政府。

实际上卡特里娜飓风带来的挑战涉及多个方面，比如全国备战、军事力量的运用、通信、后勤和疏散、搜寻和营救、公共安全、公共卫生和医疗支持、住房、基础设施、环境危害、外国支援、非政府组织援助、国土安全专业发展和教育以及市民和社区灾难准备等。