最高院第二批行政协议诉讼典型案例4（核心观点、一审判决全文）--行政协议中合同相对性原则的突破

四、凤冈县某工贸有限责任公司诉贵州省凤冈县人民政府请求撤销补偿安置协议案

【最高法核心观点】

基于合同的合意性，合同原则上仅对订立合同的当事人具有效力，当事人之外的其他主体通常不能就合同主张权利，通常称之为合同相对性原则。但在法律有明确规定的情形下，亦可以突破合同相对性原则。

行政协议的合意性特征，决定其同样应当遵循相对性原则。但行政协议同时具有行政性特征，具有公定力、确定力等，在未依法否定其效力之前，受其影响的主体应当予以尊重及执行。当订立行政协议属于行政机关履行法定职责的法定形式时，行政机关则可以其已订立行政协议作为其已经履行相应法定职责的正当抗辩事由。因此，传统行政行为的利害关系人制度，原则上也可以适用于行政协议诉讼。相比于民事合同，行政协议突破合同相对性原则的法定情形相对更多。

行政机关通过订立行政协议方式履行法定职责的，应当严格遵循合法性要求，查明其对协议相对人是否具有相应的法定职责等事实，并依法约定双方当事人之间的权利义务。行政机关在未查明有关事实情形下订立行政协议，由此对协议相对人之外的其他主体合法权益造成损害，利害关系人请求撤销或部分撤销行政协议的，人民法院应当依法支持。这样，既可以一揽子解决行政协议争议，减少当事人的诉讼成本，又可以避免重复支付，防止国有资产不当流失。

【一审判决】来源中国裁判文书网

贵州省遵义市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）黔03行初8号

原告:凤冈县南方民族工贸有限责任公司（以下简称南方民族工贸有限公司）。统一社会信用代码：91520327709528160A。

法定代表人：杨寅寅，公司董事长。

被告：凤冈县人民政府。

法定代表人：王继松，县长。

委托代理人：陈明双，凤冈县人民政府司法局副局长。

委托代理人：罗力，凤冈县自然资源局不动产登记中心主任。

第三人：黄帅，男，汉族，1970年12月3日出生，贵州省凤冈县人，住凤冈县。

原告南方民族工贸有限公司因与被告凤冈县人民政府行政协议纠纷一案，于2017年6月16日向本院提起行政诉讼，本院于2017年9月28日作出（2017）黔03行初382号行政判决书，判决撤销凤冈县人民政府与第三人黄帅签订的《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》（以下简称安置协议）。第三人黄帅不服向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年10月25日作出（2018）黔行终1273号行政裁定书，裁定撤销本院作出的上述判决并发回本院继续审理。本院另行组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案，原告南方民族工贸有限公司法人杨寅寅，被告凤冈县人民政府委托代理人陈明双、罗力，第三人黄帅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

2014年9月1日，为实施项目建设需要，受被告凤冈县政府委托，凤冈县住房和城乡建设局作为征收实施单位（甲方），黄帅作为被征收人（乙方），双方签订了《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》（以下简称“补偿安置协议书”），该补偿安置协议书载明，乙方自愿选择货币补偿的方式，构筑物补偿费16712.50元，附属物补偿费1360元，装饰装修补偿费350元，搬迁费3600元，临时安置周转过渡费32400元，签订协议奖励3000元，搬迁奖励2000元，停产停业损失费8640元，其他6500元，共计人民币74562.50元，该补偿安置协议书还对搬迁时间等作出了约定。

原告南方民族工贸有限公司诉称，原告是被告1998年招商引资的企业，办理了各项企业开办手续，2001年取得了866.91平米的国有土地使用证。原告在生产期间及生产满五年后，根据凤冈县政府批复文件，从2004起就不断向县政府相关领导报告，要求重新开发项目，领导均以正在规划为由要求等待县政府的统一规划，后一直未予答复。因市场变化，2004年被迫停产，由于政府不允许开发，大量的生产设备不能运用，又无人管理，雇人照看也存在问题。

2004年，原告才低价租赁给第三人黄帅，以便照看厂房设备。凤冈县政府明知土地上建筑物及附属设施属于原告公司所有，在既无协商，又无协议的情况下，与第三人黄帅串通，于2014年9月1日与第三人黄帅订了补偿安置协议书，将原告所有的部分建筑物作价补偿74562.50元给黄帅。凤冈县政府与第三人签订的补偿安置协议书侵犯了原告的财产权，请求人民法院撤销被告与第三人签订的补偿安置协议书，本案诉讼费由被告承担。

原告向本院提交如下证据：

一、营业执照副本、凤府复[1999]89号批复、建设用地规划许可证、建设用地许可证、凤龙国用[2001]字第29号国有土地使用证。证明主体资格适格，同时证明我公司的土地和厂房合法。

二、2014年7月8日凤冈县国土资源局作出的《收回凤冈县南方民族工贸有限责任公司国有土地使用权决定书》。

三、遵府行复[2014]337号行政复议决定书已撤销凤冈县国土资源局于2014年7月8日作出的《收回凤冈县南方民族工贸有限责任公司国有土地使用权决定书》。

四、2016年1月4日凤冈县国土资源局作出的《责令南方民族工贸限公司交还国有土地决定书》。

五、遵府行复[2016]90号行政复议决定书已撤销凤冈县国土资源局于2016年1月4日作出的《责令南方民族工贸限公司交还国有土地决定书》。

六、（2016）黔03行初320号行政判决书、（2017）黔0324行初22号行政判决书。

二到六号证据证明原告违法拆除我公司房屋，同时证明从土地到附着物都属于我公司，被告不应在未同我公司协商的情况下进行拆除。

被告凤冈县政府辩称，答辩人房屋征收实施单位凤冈县住房和城乡建设局与第三人黄帅经调查核实于2014年9月1日签订补偿安置协议，该协议补偿第三人黄帅构筑物补偿费为：混泥土晒坝332.1平米，14944.50元，混泥土水池4立方，640元；砖木结构厕所5.64平方，1128元，共计构筑物补偿费16712.50元；附属物补偿为1360元；装修装饰补偿费为：明线300元，蹲式大便器50元，共计350元；其他补偿为：三相动力电源2500元，2014年9月至12月房屋租金4000元，共计6500元；搬迁费补偿3600元，签订协议奖励3000元，搬迁奖励2000元，停产停业损失8640元，临时安置周转过渡费32400元，以上合计74562.50元，协议约定补偿事实证明答辩人与第三人黄帅签订的补偿安置协议并未涉及原告的土地、房屋等财产权益，未侵犯原告公司的财产权及所有权。所有，原告称答辩人在原告不知情的情况下，串通第三人黄帅签订补偿安置协议书，并将原告所有的房屋建筑自行作价补偿给第三人黄帅，侵犯了原告的所有权及财产权的事实不成立。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告凤冈县政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：

一、法人身份证明、统一信用代码证书。证明法人主体资格适格，被告是征收主体。

二、县政府征收实施部门住建局与第三人黄帅签订的房屋征收补偿安置协议书。证明对黄帅的补偿情况及未将杨寅寅的建筑物补偿给黄帅。

三、黄帅及家人的户籍信息。证明黄帅及家人成员情况。

四、凤国房征字[2013]2号。证明项目房屋征收的合法性，界定了本次征收的范围，同时证明原告原国有土地部分也属于征收范围。

五、凤住建函[2011]02号。证明补偿方案及征收决定的合法性，同时证明征收是按照该补偿标准在进行征收。

六、黔府办发[2013]11号。证明项目合法性，同时证明凤冈有机食品城项目属于100个城市综合体的项目之一，当时的责任副县长是肖光强。

七、国有建设用地使用权出让合同、凤府用地函[2010]106号。证明项目用地合法性。

八、凤改发[2010]118号、[2012]214号、[2013]92号、县府复[2010]3号。证明项目合法性。

九、地上建筑物清理登记清单、杨寅寅宗地测绘图、照片。证明涉案宗地地面建筑物和构筑物的情况。

十、租赁协议书。证明黄帅与三坝电杆厂租赁情况。

十一、黄帅营业执照、税务登记证。证明黄帅经营石棉瓦加工的事实。

十二、对黄帅的询问笔录。证明对黄帅补偿的合法性。

第三人黄帅答辩称，一、答辩人租赁原告场地经营期间，被告凤冈县政府根据发展规划，需要依法征收答辩人所租用场地，答辩人理应积极配合，且被告已依法对答辩人进行了补偿，答辩人没有理由不同意拆迁。原告称答辩人与凤冈县政府串通的情况不属实。二、答辩人与凤冈县政府签订的补偿安置协议符合法定程序，是基于双方的真实意思表示达成合意，并未违反相关的法律规定，原告主张的事实不属于可撤销的合同类型，原告的诉讼主张没有事实和法律依据，且原告不是协议相对人，不享有法律规定的撤销权。三、被告与答辩人签订的补偿安置协议中补偿的构筑物部分：混泥土晒坝14944.50元，晒坝是经过原告允许新建的，砖木结构厕所1128元，该厕所是答辩人租赁郑文壮的地盘修建，与原告无关；混泥土640元，也是答辩人新建，与原告无关。房屋装修装饰部分：蹲式大便器、明线，都是答辩人安装，该费用应当归答辩人所有；附属物部分：有限电视、照明设施、自来水设施，也是答辩人在租赁期间所添设，相关补偿费1360元也应当归答辩人享有；而对于搬迁费、临时安置过渡费等补偿都是政府依法对答辩人进行的补偿，是答辩人应该得到的补偿，没有侵犯原告的财产权和所有权，答辩人作为个体工商户，在承租期间完全独立享有这一权利，原告主张侵犯其财产权利，没有法律依据。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第三人黄帅本次庭审向本院提交如下证据：证人覃某证言，证实黄帅曾于2006年雇佣覃某在涉案土地上修建有晒坝约400平米、厕所约六、七十平米。

经过庭审举证质证，本院对原告提供的所有证据的真实性、关联性予以确认，对被告提供证据的真实性、关联性予以确认。因黄帅提供的证人证言涉及到后续原告及第三人对地上附属物、构筑物等财产的民事权属的划分，本案不宜直接认定，且证言属孤证，故对该证人证言的三性不予确认。

本院经审理查明，1998年，原告在凤冈县新建民族花线生产线并获得立项批复，1999年3月，原告开始申请用地，于同年6月取得凤冈县国土局颁发的凤建许（99）字第06号《建设用地许可证》，该许可证批准原告利用龙泉镇三坝的国有土地新建综合厂房。2000年1月，原告取得凤冈县建设局颁发的20001号《建设用地规划许可证》，该许可证批准原告利用位于龙泉镇××1.2亩土地修建厂房。2001年3月7日，原告取得国有土地并办理了凤龙国用[2001]29号国有土地使用证，该证载明原告取得的国有土地坐落于凤冈县××××村，地号：09-01-20-77，用途：企业综合用地，面积866.91平米，使用权类型为出让。原告取得该土地后修建了厂房并从事水泥电线杆的生产，因经营不善后停产。

2004年9月，原告（甲方）与熊天林（乙方）签订了租赁协议书，该协议书约定甲方将搭棚处租赁给乙方熊天林使用，租金每年3500元，该协议书第四条载明，甲方需用厂房时提前一旬告知乙方，租金按月计退补。2006年10月，原告作为甲方与黄帅作为乙方签订了租赁协议书，该协议书约定甲方将电杆厂搭棚处租赁给乙方从石棉瓦加工，租金为每年3500元，该协议书第四条约定，甲方需用厂房时，提前一旬告知乙方，租金按月计退补。

2014年9月，因原告土地的房屋涉及征收，被告凤冈县政府杜委托凤冈县住房和城乡建设局与黄帅签订了《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》，并将协议约定的补偿款支付给黄帅。原告认为补偿安置协议中地上建筑物及附属设施属原告所有，被告与第三人签订补偿安置协议侵犯其财产权，向本院提起诉讼，请求判如所请。

2016年7月，原告向本院提起行政诉讼要求确认被告凤冈县人民政府擅自拍卖原告土地行为违法，强制拆除原告所属土地上厂房、机器设备、毁地平场的行为违法。本院于2016年12月19日，本院作出（2016）黔03行初320号行政判决书，判决：一、确认被告拆除原告地上建筑物的行政强制行为违法；二、驳回原告要求确认被告批复出让两宗国有土地使用权行政行为违法的诉讼请求。该判决同时查明：“因经营不善，原告于2004年停产，后原告将土地及地上建筑物出租给周玉禄、黄帅用作废旧物品回收站和石棉瓦加工厂…”该判决已生效。

另查明，2014年8月，由被告委托凤冈县兴凤土地开发有限责任公司测量的杨寅宗地图载明，宗地宗面积为1272.51平米，其中砖瓦房屋占地面积228.08平方米，简易房屋占地面积313.07平方米，硬化地坪面积731.36平方米。2014年7月8日，凤冈县国土资源局作出《收回凤冈县南方民族工贸有限责任公司国有土地使用权决定书》。2015年3月13日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2014〕337号行政复议决定书，撤销了凤冈县国土资源局的上述决定。2016年1月4日，凤冈县国土资源局作出《责令凤冈县南方民族工贸有限责任公司交还国有土地决定书》，该决定书认定原告拥有的地上建（构）筑物为混泥土地面330.03平米，简易工棚148.64平米，砖瓦工棚132.43平米，评估价值为14.1236万元。原告不服，申请行政复议，2016年7月1日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2016〕90号《行政复议决定书》予以撤销。

本次庭审中，第三人黄帅认可其租赁涉案土地时，地上存在厂房、工棚，涉案补偿协议上记载的营业房180平米，是后来将原告的工棚“装修用来煮饭吃”。其余协议上约定的混泥土晒坝332.1平米和砖木结构的厕所5.64平米，黄帅主张由其修建，原告对此不予认可。

本院认为，本案原告系涉案土地合法使用权人各方均无异议，从凤冈县国土资源局作出的责令退还国有土地决定书内容、本院作出的（2016）黔03行初320号生效行政判决书、被告提供的证据等内容来看，原告在场地出租前，已经在涉案土地上建有部分厂房等建筑物及附属设施，第三人黄帅对此亦予认可。但是从原告提交的证据来看，原告与第三人黄帅所签订的租赁协议未对地上厂房等建筑设施作出明确的约定，第三人黄帅主张被诉补偿安置协议中补偿的建筑物及地上附属设施是其在租赁后所修建依据也不够充分。在此情形下，根据程序正当的原则，被告在征收补偿程序中应当充分听取双方意见并综合全案证据进行审查判断，必要时可以向当事人释明通过协商或民事诉讼等方式确定涉案财产权属后再行处理，但被告仅依据租赁协议及对第三人的调查笔录认定补偿安置协议中的建筑物及地上附属设施属于第三人黄帅，在未通知原告参与，亦未听取原告陈述意见的情况下与黄帅签订涉案补偿协议，其行为有可能对原告的合法权益造成损害，同时也不符合程序正当的原则，故涉案补偿协议依法应当予以撤销。此外，第三人黄帅本次庭审亦认可涉案补偿协议中记载的营业房部分是其对原告原有工棚的改建，故被告与第三人黄帅签订的涉案补偿协议约定将上述营业房的补偿部分全部支付给本案第三人，属认定事实不清且可能损害原告的合法权益，同样应予撤销。综上，涉案被诉补偿安置协议主要证据不足，认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；”之规定，判决如下：

撤销被告凤冈县人民政府与第三人黄帅签订的《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》。

案件受理费50元，由被告凤冈县人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于贵州省高级人民法院。

审判长　王　伟

审判员　方　兵

审判员　李成书

二〇一九年六月十一日

法官助理陈博

书记员伍宏