确定人大代表名额是按户籍人口数还是常住人口数

陕西法治与社会2022年第4期

主持人/李卫锋

作者：武春、答贵龙、尚娟、崔厚元、王鸿任、滕修福

2020年10月17日十三届全国人大常委会第22次会议修正了选举法，调整了确定县乡两级人大代表名额的基数，因而县乡两级人大代表的名额应重新确定。根据选举法第十二条的规定，本行政区域的代表名额采取基数加上按人口数增加的代表数确定。在关于乡镇人口数的问题上，有人认为人口数是户籍人口数，有人认为人口数是常住人口数。

按“加权人口数”符合实际

文/武春

在计划经济时代，户籍人口数和常住人口数基本上是一致的，多年来各地基本上都是按户籍人口数确定代表名额。随着市场经济发展及人口的流动，许多地方的户籍人口数和常住人口数相差很大，按户籍人口数确定代表名额已不合适。这是由于，如果按照户籍人口数确定代表名额，就会把在流入地无户籍的常住人口排除在外。一些在流入地无户籍的常住人口与流入地的联系越来越密切，许多人在流入地买房，安家，长期生活在流入地，已融入流入地生活，将他们排除在流入地之外，显然有失公允。

按常住人口数确定代表名额目前也不现实。这是由于，如果按常住人口数确定代表名额，那么全国各级各地就都要按常住人口数确定代表名额。否则，有的地方按常住人口数确定，有的地方按户籍人口数确定，必然会产生重复计算的情况，显然不妥。由于我国户籍制度改革是一项十分复杂的系统工程，解决在城镇就业居住的外来人口享有城镇基本公共服务还需要时间，国家硬性要求各级各地都要按常住人口数确定代表名额暂时条件还不成熟。再者，由于一些欠发达地区常住人口数远远小于户籍人口数，如果按常住人口数确定代表名额，其代表名额和上届相比就会减少，这有悖于党的十九届四中全会“适当增加基层人大代表数量”精神。

笔者认为采取“加权人口数”来确定代表名额符合实际。“加权人口数”，就是户籍人口数乘以X加上常住人口数乘以（1-X）。其中X是户籍人口数的权重，1-X是常住人口数的权重。 “加权人口数”同时兼顾到了户籍人口数和常住人口数。采取加权人口数确定代表名额，关键要科学合理地确定权重。

确定人大代表名额主要应依据户籍人口数进行综合考虑

文/答贵龙

笔者认为，人大代表名额主要应依据户籍人口数，同时还应综合考虑本地人口特殊实际进行确定，理由如下：

户籍人口数是较为准确的人口数。每个人一出生就要上户口，进行户籍登记。尤其是现代社会，身份证成为主要的通用证件，没有身份证可以说寸步难行，只有上了户口，才能申领身份证，为了领身份证，都会积极主动上户口，从这一角度看，一个行政区域内公安部门的户籍人口数最能反映本地的人口数。

常驻人口数难以把握。人口按户籍关系、居住时间长短，可以分为常住人口和流动人口，尤其是现代社会，因求学、务工、就业等原因人员流动性很大，一个行政区域常驻多少人，又流出多少人，随时都在变化，因而，常驻人口数是一个变量，难以把握。另外，一些户籍在当地，人在外地的人员，不算当地的常住人口，按照有些省份的人大代表选举实施细则规定，鼓励这些人员回家乡参加选举，若按常驻人口数确定代表名额，等于减少了代表名额。

特殊人口实际应予以考虑。有的行政区域人口情况比较特殊，如有的地区大学较多，有几十所大学，在校师生达五、六十万，而这些人员户籍又不在本地。还有的地区属工业聚集区，有大量户籍不在该地区的工人，按照有关规定，这些人员在此连续居住一年以上的也可以在学习或工作的地方参加选举。因此，在确定人大代表名额时应对这部分人口数适当予以考虑。

   综上所述，一个行政区域的代表名额确定主要应依据户籍人口数，同时，还应考虑当地人口实际，这样确定的代表名额才较为合理。

确定地方各级人大代表名额的人口数依据应区别不同情况

文/尚娟

根据选举法，某行政区域的人大代表的名额为该级人大代表名额基数加上按照法定人口数增加的代表数。由于同级人民代表大会代表的名额基数相同，不同地区同一级人大代表的名额最终取决于该行政区域的人口数。但是法律并没有明确规定增加代表数的“人口数”，是指“户籍人口数”，还是“常住人口数”。

随着经济社会的发展，产生了大量的流动人口。人口流动大多是从农村流向城市，从经济欠发达地区流向经济发达地区。流动人口是形成户籍人口数与常住人口数差别的主要因素，经济特别发达的地区和经济比较落后的地区，户籍人口数与常住人口数差别往往较大。如果以户籍人口数为确定代表名额的依据，流入人口较多的城市（比如深圳，非户籍常住人口数是户籍常住人口数的1.71倍），每名代表所代表的人口数显然偏多，不利于民情民意的收集和表达。如果以常住人口数为确定代表名额的依据，一些流出人口较多的城镇的代表名额又显得过多。

笔者认为，确定地方各级人大代表名额所依据的人口数，应该区分不同情况而定。对于户籍人口数与常住人口数相差

过于大的区域，可以以户籍人口数与常住人口数的加权平均数为确定代表名额的人口数（流入人口较多的区域，常住人口数占的权重稍大）；对于户籍人口数与常住人口数有差距但不是特别大的区域，可以取户籍人口数与常住人口数的平均数为确定代表名额的人口数；对于一些户籍人口数与常住人口数差别不大的区域，可以直接以户籍人口数为确定代表名额的人口数。

确定代表名额应该以户籍人口为基数

文/崔厚元

笔者认为，确定代表名额应该以户籍人口为基数。

首先，从选举法立法原意来看。我国选举法于1953年制定，1979年重新修订。1979年选举法条文共有22处提到“人口数”，依据当时中国户籍管理制度与社会经济发展状况，那时正处于改革开放之初，还没有常住人口、暂住人口、流动人口等区分之说。很显然，1979年选举法所规定的“人口数”指的是户籍人口。自那以后，选举法于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年和2020年进行了七次修改，都没有对“人口数”规定予以进一步明确，并且全国人大常委会也没有做出相应的法律解释。因此，确定代表名额按照户籍人口数于与法有据，否则，就与法律规定相悖。

其次，从人口普查统计口径来看。常住人口是指经常在某行政区域内居住达半年及以上人口，既包括有户籍且实际居住的，也包括无户籍但实际居住的人口。户籍人口是指公民依《中华人民共和国户口登记条例》在公安户籍管理机关登记常住户口的人，主要用于户籍行政管理。常住人口反映的是人口实际居住状况的动态指标，户籍人口反映的是相对稳定的一种户籍管理模式。相比之下，确定代表名额按户籍人口数比按常住人口数显得更为稳妥。

再者，从法的安定性来看。根据选举法规定，除非发生行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的，人大代表总名额经确定后，不再变动。法一经颁布生效，就应在一定时期内相对保持其有效性和不变性。保持法的稳定性，旨在适应一定时期经济结构、生产力的增长以及整个政治社会关系相对稳定发展。这是立法重要原则之一，也是社会稳定有序所必需的。

 按户籍人口和常住人口加权平均确定代表名额较为适宜

文/王鸿任

笔者认为，按户籍人口数和常住人口数的加权平均数确定代表名额较为适宜。

改革开放使各地户籍人口和常住人口的数量发生很大变化，欠发达地区户籍人口多于常住人口，发达地区常住人口多于户籍人口，单一按户籍人口数确定代表名额，常住人口数大大多于户籍人口数的地区，代表名额增加数与多年来融入常住地的合格选民数显然不相匹配；单一按常住人口数确定代表名额，常住人口数大大少于户籍人口数的地区，有可能出现代表名额负增长情形，均难以较好地适应全过程民主在深化与发展中出现的新情况。而用加权平均方法计算“人口数”，则是解决这一问题的好“钥匙”。

有人对这种计算方法顾虑重重，认为：一是权重数难把握；二是选民登记难准确；三是城乡“同票同权”难体现；四是一线代表比例难提高。咋听有些道理，细想全系多余。户籍人口和常住人口，哪项数量多哪项的权重数就高，代表名额分配主体据实确定权重数，不存在困难；现行选民登记办法，对户籍人口和常住人口的选民登记，有具体明确的规定，确定代表名额“人口数”的计算方法，对选民登记准确率没有影响；城、乡按相同人口比例选举人大代表，已有法律规定，不会因上述“计算方法”而有改变；户籍人口和常住人口中都有足够可选为人大代表的一线人员，其当选比例不会因上述“计算方法”受影响。实践中许多地方确定代表名额的“人口数”都已采取这种计算方法，并收到良好效果，此举，具有最佳选择意义。

应与时俱进以常住人口数为妥

文滕修福

笔者认为，应尊重人（居住地）户（户籍地）分离人口现状，由按户籍人口数向按常住人口数转变，与时俱进考虑以常住人口数确定人大代表名额为妥。

在改革开放之前，由于人口的流动性不大，无论是按户籍人口还是按常住人口确定人大代表名额，区别不大。但是，随着改革开放的不断深入，城乡二元户籍制度的打破，城镇化进程的不断推进，人户分离的流动人口不断增多，绝大多数地方的户籍人口数与常住人口数差别较大，尤其是城市或相对发达地区。因此，进入新时代，再以户籍人口数确定人大代表名额，显然不切实际，有失公允。

笔者认为，从“选区按居住状况划分”“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”等相关表述来看，选举法所指的“人口数”更可以理解为实际居住人数，即常住人口数；再从选民登记的相关规定和实际操作来看，人（居住地）户（户籍地）分离的流动（流入）人口是可以在实际居住地进行选民登记的。因此，进入新时代，地方人大换届选举分配代表名额，应以常住人口数更切合实际。

从地方性规定来看，有些地方依然明确以户籍人口数为准，但有些地方性规定参考常住人口数。诸如《安徽省地方各级人民代表大会代表名额分配办法》第七条规定：“分配地方各级人民代表大会代表名额的人口数，依据统计部门的人口统计、公安机关户籍统计数据为准，根据常住人口数与户籍人口数加权平均计算。”笔者认为，安徽省这一规定与时俱进，值得借鉴。