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作者：阎  巍（最高人民法院）

王坤宁（北京大学）

【内容摘要】最高人民法院行政审判庭于2024年7月作出的答复明确了《行政处罚法》第29条规定的“一事不二罚”原则如何理解与适用。理解该答复的关键在于对“违法行为”的理解。结合法律规范的内容可知，“违法行为”在使用时因思考维度不同，至少有三个不同层次的含义，即作为事实与规范的混合、作为法律首次评价的对象、作为最终法律适用的对象。相应地，“一事二罚”问题的解决，也应在不同层面上展开，即首先需要判断法律规范能否提供统一认知平台，其次需要区分法律规制的行为在外延之上有何关系，最后需要考虑禁止重复评价与全面评价原则如何贯彻与平衡。针对法条竞合，应当贯彻特别法优先适用原则；针对想象竞合违法情形，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件分别评价后，再结合违法行为的情节，“择一重从重处断”综合确定。

【关键词】行政处罚；一事不二罚；法条竞合；想象竞合；择一重从重处断

一、问题的提出

2021年修订的《行政处罚法》第29条，在延续1996年制定的《行政处罚法》第24条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的基础上，增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的内容，巩固并丰富了“一事不二罚”（也被称为“一事不再罚”）制度的内容。在此基础上，如何理解其中的“同一个违法行为”，不仅在理论上具有讨论空间，在行政执法与司法实践中也产生了法律适用层面的争议，需要理论界与实务界弥合认识分歧，明确“一事不二罚”规则理解与适用的底层逻辑，推动相关行政争议的化解。

2024年7月29日，最高人民法院行政审判庭作出《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉第二十九条如何适用问题的答复》［（2024）最高法法复7号，以下简称《答复》］，对于宁夏回族自治区高级人民法院请示的“固原华荣房地产开发有限公司诉宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局罚款申请再审一案”中，有关法律适用问题作出答复。《答复》内容如下：“当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的，应该按照立法法的规定选择适用的法律规范；数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。”

《答复》首先明确了其适用的基本情形，即“当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范”。其中，前半部分“存在法条竞合情形的，应该按照立法法的规定选择适用的法律规范”，明确了“一事不二罚”规则在数个法律规范均能全面评价违法行为的法条竞合情形下，应当按照《立法法》关于不同层级法律规范效力的规定，选择适用法律规范。《答复》后半部分“数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，按照罚款数额高的规定处罚”，明确了“一事不二罚”制度在数个规定了罚款处罚的法律规范均可用于评价违法行为，但各自均不能全面评价违法行为时，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，依据法律规定的最高罚款数额，“择一重从重处断”。

由于该答复系基于个案形成，主要针对的是请示案件的情况，并未充分阐述“一事不二罚”规则在法律适用方面分歧产生的原因，以及准确适用的思路和方法。因此，本文将从对“违法行为”的分析入手，结合三个思维层次中“违法行为”的不同含义，指出分歧产生的根源，并在此基础上，明确适用“一事不二罚”规则的适用路径，进一步明确《答复》中的相关内容。

二、“违法行为”含义的层级展开与问题根源

理论和实践中，“一事不二罚”原则适用的分歧主要集中在对“一事”即“同一违法行为”的认定上。而“同一违法行为”由“同一”和“违法行为”两个概念组成，前者是对后者的限定，或者说是对一个自然行为被评价为违法后的再次评价，因此，分析“同一违法行为”应当从对“违法行为”的分析入手。结合《行政处罚法》第29条规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的”的内容，可以发现，“一事不二罚”中，“违法行为”在使用时因思考维度的不同，至少有三个不同层次的含义，而这层层递进的含义分属于不同的发展阶段，反映出事实与规范之间关系的变化。

表1 “一事不二罚”中“违法行为”的三层含义

（一）第一层：事实与规范混合下的“违法行为”

这一层次的“违法行为”，是指“当事人的同一个违法行为”中的“违法行为”，建立在行为人如何实施与如何认知行为的思考维度上，是案件中值得争议和判断的“一事”现象开始产生的地方。这一层次中，事实与规范形成了混合状态，其中事实的比重较大，规范因素比重较小。

《行政处罚法》作为一部与社会大众切身利益息息相关的法律规范，为保障立法语言的通俗性，需要在理解“违法行为”时与社会一般观念相衔接。在此情形下，要求普通大众明确识别何为自然行为、何为应当受到法律规制的行为，显然超出“一般”的范畴。同样，将一般人眼中的“违法行为”直接划分为纯粹的自然行为或纯粹的法律规制行为，也难以涵盖和呈现一般人对于行为认知的复杂性。因为，当人们一般性地谈论某个“违法行为”时，其讨论的其实并不单纯是客观的身体动作，或者先后发生的身体动静意义上的行为，而是包含了带有一定规范认知的社会评价和社会见解。因此，从社会一般观念的角度出发，这一层次的“违法行为”既不同于法律意义上的构成要件行为，也不能完全被理解为“一种十分朴素的日常生活认知”^{之下的自然行为，而是事实与规范判断的混合体，不仅有行动本身，也包含社会基于对法律的认识而对前述行动形成的朴素评价。}

此时，“违法行为”处于事实与规范的混合状态下，其中事实的比重较大，规范因素比重较小，二者既互相区别又彼此联系地存在于人们在这一阶段对“违法行为”的认知中。前者的功能在于如何认识这一层面行为“唯一”还是“唯二”，换言之行为是否“同一”，而后者主要体现在人们基于朴素的法律观念对行为“违法性”的认知上。对前者的关注会对后者产生影响，而这也正是出现争议的地方。如果行为人只实施了一个通常意义上的行为，人们一般不会产生“违法性”认知上的困难，但如果一个自然人同时或者先后实施数个性质相同的行为（如在产品中既掺杂也掺假），或者不间断地实施同一个行为（如连续违章停车数日），抑或实施数个彼此间具有手段与目的、原因与结果等较强逻辑关联性的行为（如破坏耕地建房），就会对于行为“唯一”性的认识产生分歧。

（二）第二层：经过法律首次评价后的“违法行为”

第二层的“违法行为”，是指“违反多个法律规范应当给予罚款处罚”中的“违法行为”，其思考维度建立在行政机关认为行为人实施的行为违反了多个不同的、应当处以罚款的法律规范上。这意味着，同一个违法行为具有了“二罚”的可能性。这一层次开启了从事实流转至规范的过程，是行政机关运用规范对行为（或事实）进行的首次评价。此时，事实与规范的比重发生转变，规范比重增大，事实比重减小。

《行政处罚法》总则在明确行政处罚的定义时，强调行政处罚作为国家法律责任体系的重要组成部分，是行政机关依法对违反行政管理秩序的行为人给予惩戒的一种行政措施，是行政执法领域普遍运用的重要手段。但在当前行政事务纷繁复杂、行政机关业务庞杂的背景下，不同层级的法律规范设定了不同的行政处罚，行政机关作为实施主体也承担了大量的法定职责。此时，法律规范的构成要件，成了识别这些法律规范之间的区别的“身份证”，法律规范通过构成要件树立的边界，明确自身对于法益的保护范围和保护方式。

但是，一个行为可能会打破不同的法律规范，以其对法益的侵害而成为多个规范规制的对象，进而分别形成特定的法律后果。此时，当行政机关发现行为人的一个行为，在依据法律规范对其作出评价后，能够经过对事实层面的裁剪，装进一个个由法律规范设置好的构成要件中，且符合构成要件设置的行为方式时，事实与规范之间发生流转，这个行为被行政机关依据不同的法律规范分别评价为违法，行政机关依托首次判断权形成了对违法行为的首次评价。可见，事实与规范的比重在这一层次发生转变，规范比重增大，事实比重减小。不过，一个违法行为被行政机关发现，并依据不同法律规范构成要件评价为“违法”，与形成最终的罚款结果之间仍然存在层次上的差异。换言之，“一事二罚”现象是否发生，对于“二罚”的判定应当以最终的罚款结果作为基准，而非以行政行为能否依据不同法律规范构成要件进行评价作为基准。在最终罚款结果尚未作出时，行政机关依法认定同一个违法行为违反了不同的法律规范，仅能证明这个违法行为具有处以“二罚”的可能性。只有当行政机关依据不同的法律规范分别对违法行为作出首次评价，且评价的最终结果是对行为人分别处以罚款，形成了两个及两个以上的最终罚款结果时，才会产生“二罚”现象并形成行政争议。如果行政机关依据不同的法律规范分别对行为作出首次评价后，评价的最终结果对行为人产生了不同种类的处罚结果，或者行政机关最终仅形成了一个最终罚款结果时，并不构成“一事二罚”问题。

那么，在经过行政机关首次法律评价后，具有“二罚”可能性的“违法行为”在获得最终结果的过程中如何理解呢？需要进入第三层进行分析。

（三）第三层：作为最终法律适用对象的“违法行为”

第三层的“违法行为”，对应“按照罚款数额高的规定处罚”所指向的“违法行为”，建立在对“二罚”现象应否适用竞合的相关规则予以判断的思考维度中。这一层才真正进入解决“一事”应否“二罚”的阶段。由于事实与规范在上一层次已经发生流转，因此这一阶段聚焦法律适用，是对违法行为首次评价后的再评价，规范的占比更为显著。

在第二阶段，行政机关通过对“违法行为”依据不同的实体法律规范进行首次评价，使得“违法行为”正式成为一个法律概念。那么进入第三层后，首先遇到的问题，就是由谁在什么阶段进行二次评价。分为两种情况：一是如果此时最终结果尚未作出，则二次评价的主体，仍为作出首次评价的行政机关。具体呈现为，行政机关在准确适用罚款的处罚时，负有调查拟被处罚对象是否已经就特定的违法行为接受过处罚，并将此作为本次罚款处罚是否以及如何作出的基本事实，依法适用禁止二罚原则，对违法行为作出评价。二是如果此时对行为人分别处以罚款的多个罚款结果已经作出，则这一阶段，除了作出多个罚款结果的行政机关，在后续工作中因发现问题主动纠错外，受到多个行政处罚的相对人一般会寻求法律救济，此时，进行二次评价的主体，是承担行政复议、行政诉讼等救济职责的有关国家机关。具体呈现为，行政机关未履行调查义务，或者虽然履行了调查义务，但由于客观情况无法准确收集相关信息，抑或基于对竞合违法情形的法律适用问题存在不同理解，最终仍然作出“二罚”，需要启动救济程序，在救济程序中让首次评价产生的“二罚”结果服从于禁止重复评价原则与全面评价原则。在此过程中，救济机关的作用，既可能体现在穿透行政机关部门之间的信息壁垒，对二罚问题加以弥补，也可能体现在基于现有证据所反映的事实，纠正违法行政行为的错误两个层面。

这一阶段，在禁止重复评价与全面评价原则的共同作用下，对于不同法律规范及其构成要件进行具体分析与判断后可以发现，并非所有参与评价的法律规范最终都能直接成为法律适用的依据，也即需要对多个法律规范“依法”进行取舍。这个取舍的过程，就是在认定“违法行为”时的第二次法律评价。与第一次关于是否违法的评价不同，第二次评价要解决的是在一个行为已经同时符合多个违法行为构成要件的情况下，如何正确适用法律解决违法行为竞合的问题。而此次评价的结果，才能成为某个行为最终被视为“违法行为”的规范表达。因此，“一事”应否“二罚”是这一阶段需要解决的问题，是对违法行为首次评价后的再评价，解决的是法律适用问题，因此规范的占比更加显著了。

综合上述三个层次的分析，可以看到在“一事不二罚”中，“一事”所指向的“违法行为”的含义，需要结合具体情况加以看待。首先，对于“一事”进行讨论和界定时，其指代的首先是第一层意义上事实与规范相混合的“违法行为”。但在对“一事”进行法律评价，发现特定行为因突破法律规范的边界，需要通过罚款的方式予以规制，乃至走向“二罚”时，这里的“一事”是第二层意义上运用法律规范对该行为进行首次评价后的“违法行为”。再进一步，当用以评价“一事”的规范之间发生关联，需要依据特定的规则思考每种法律规范的构成要件是否能够被纳入最终法律适用的范围时，此时的“一事”则进入第三层意义上的判断。由此可以看出，在“一事不二罚”中，三个层次对“违法行为”的解读出现在不同的时间节点，“一事”的含义在不断发生变化，因此，需要从动态的层面予以看待。

三、“一事二罚”问题的解决路径

前述分析通过明确“违法行为”的不同含义，揭示了对于“一事不二罚”规则的理解应当分阶段予以看待。但是，更加全面地认识和描述争议现象，并不意味着争议能够得到化解。“一事二罚”问题在法律适用上出现的诸多争议，还需结合问题产生的根源，分析和思考相应的解决路径。

（一）第一层：法律规范能否提供统一认知平台

第一层中，如何认定“违法行为”是否“同一”是主要的困难。这一问题的本质，是人们对“同一违法行为”概念的认知障碍。对于这种障碍的打破，需要法律规范为我们提供统一认知的平台。

我们知道，人类的任何思维必须预先具有可以成为思维对象的概念。概念虽然是人类思维对具体事务的抽象化和一般化，但任何一般性概念在被应用时，总是同运用者自身的具体观念相联系。“观念就其本性来说只是特殊的，同时它们的数目又是有限的，所以观念只是由于习惯才在其表象上成为一般的、并且包括了无数其他的观念”“从具体的思维来看，所谓概念的一般性，不是通常所谓把类似的性质抽象化了的东西，而是具体事实的统一。”据此，一个人的经历和认知范围决定了其对同一个概念认知的广泛、准确程度。

以上文中曾提过的例子予以说明，对于一个在产品中掺杂、掺假的行为，有的人会从行为的数量上理解“同一”，进而得出“掺杂”“掺假”是两个不同的行为；而有的人则从行为人的主观状态理解“同一”，认为既然都是以不合格产品冒充合格产品，那应当被视为一个行为。而当立法者从法律构成要件角度，直接将其规定为一个违法行为时，具体是掺杂还是掺假，则不再有行为数量上或主观状态上的区分，而是被归入影响处罚幅度的因素。可见，事实认定层面关于“一事”问题的分歧，其本质在于认知所基于的知识和经验的不同。那么，解决该问题的办法，自然也就是将人们用以进行认知活动的知识和经验加以统一，而在行政执法过程中，这个用以统一认知的平台就是法律规范。

不过，立法者并不总是能够从法律构成要件角度，将某些存在逻辑关联性的行动规定为一个或者是几个违法行为，尤其是实践的复杂性往往超出立法者预测的范畴，此时制度设计便会出现违法行为构成要件之间的非预期重合，继而使得一个行为被视为触犯了数个法律规范。此处的“非预期重合”出现在对“一事”进行首次评价时的第二阶段，下文具体展开。

（二）第二层：法律规制的行为在外延之间有何关系

第二层中，当立法者在制度设计时出现了非预期重合时，“二罚”可能性发生，意味着存在不同的法律规范希望对“违法行为”予以规制。此时，依据构成要件对事实的裁剪，需要明确法律规范所确定的行为外延。而不同的法律规范设置的构成要件和行为外延也不同，预示着问题的解决路径在于，明确行为外延之间存在何种关系。

经过第一层的筛选，人们对大量违法行为的认知已经在实体法律规范的平台上得以统一。然而，由于前述立法层面经常会出现的非预期重合问题，即两个法律规范所规定的行为的外延产生重合，使得一个行为出现被两个法律规范的构成要件同时评价的可能性。如果两个法律规范所规定的实行行为的外延完全没有重合，在认知层面形成无异议的一个行为，在任何特殊情境下都不可能产生“二罚”的问题。那么，在法律规范确定其所欲规制的行为时，其所规定的行为外延之间存在何种关系呢？此处笔者借逻辑学上的词汇，即种属关系、交叉关系、对立关系进行分析，方便理解和开展后续交流。

第一种种属关系，即A规范所确定的违法行为的外延完全包含B规范所确定的违法行为，此时两个法律规范之间形成法条竞合情形。第二种交叉关系，即A规范所确定的违法行为的外延与B规范所确定的违法行为的外延部分重合、部分相异，从而形成了想象竞合情形。第三种对立关系，即A规范与B规范的外延不发生任何重合，不存在“一事二罚”的问题，此时应当对多个违法行为进行分别评价、分别处罚。这种逻辑上的对立关系，正是前文所讲的在对“一事”进行判定的第一层可以用法律规范来解决认知障碍的原理所在。因此，如果法律规范之间对违法行为的评价构成对立关系，则在第一层即可解决“一事”问题。而第二层法律评价层面对“一事”的认知障碍，源于法律规范之间存在逻辑上的种属和交叉关系。该问题的解决，有赖于第三阶段法律规范竞合规则的适用。

（三）第三层：禁止重复评价与全面评价原则如何贯彻与平衡

第三层中，在明确不同法律规制的行为外延之间的关系后，判断“一 事”应否“二罚”，并在“再评价”阶段最终树立法律规范的适用规则，需要对禁止重复评价原则与全面评价原则加以贯彻与平衡。

经过第一层对违法行为是否构成对立关系的评价，以及第二层在“二罚”具有可能性时，区分种属关系与交叉关系后，第三层承担了判断“一事”应否“二罚”的责任。这主要集中于当对违法行为的评价否定了行为的“同一”继而作出“二罚”的评价后，承担相应职能的主体如何“再评价”，继而作出最终处罚结果的问题。在实体规则方面，“一事”是否“二罚”问题的难点以及其所要解决的问题，首先在于理解禁止重复评价原则与全面评价原则在其中的重要作用，其次在于分别结合种属关系与交叉关系的特质，在贯彻与平衡两原则的背景下，提供规范适用的规则。

禁止重复评价原则体现了法的正义性、安定性和比例原则等特征，其基本原理在于，对同一违法行为反复处罚，超出了一般人“一报还一报”的报应观念，因而违背了公平正义观念。在刑法上，正是因为受到禁止重复评价原则的约束，形式上符合数个犯罪构成要件的一个行为才会被作为想象竞合或者法条竞合以一罪论处。这一观点在行政法中同样适用，即只有在“同一个违法行为”具有被重复评价的风险、存在“二罚”的可能性时，才有必要启动竞合制度将这种情况评价为“一事”，在后续救济中强调“ 一罚”。这也是《行政处罚法》在修改前后坚持的基础：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

全面评价原则要求行政机关在依法作出行政处罚时，对于违法事实和情节的评价应当充分且全面，要判断其行为是否符合相应规范的构成要件，从而使被侵害的法益得到充分的救济与保护。这也就意味着在对违法行为定性的过程中，不能使某个特定的构成要件占据支配地位、成为判断标准，而是要结合个案具体事实进行整体性评价。这一点，学界已有文章指出目前主要的几种观点各自存在的局限性：“行为意思说”认为行为人的目的与动机的数量具有支配地位，但人内心意思的多重性和复合性难以捉摸以至于无法划分；“行政法义务说”认为行政法为当事人设定义务的数量具有支配地位，但针对竞合违法行为如何计算难以说明；“法律规范说”认为违反法律规范的数量具有支配地位，但由于“行政法义务”是由“法律规范”设定，因此也面临与前者同样难以界定竞合违法行为的困境；“行为构成要件说”认为法律为行政违法行为设置的构成要件具有支配地位，但此处作者仅针对这种学说解决的是一个违法行为是否成立，而非判断违法行为的数量进行批评；“同一事实同一理由说”认为行为事实和法律依据的数量是否“双同”具有支配地位，但这种学说将自然行为与法律拟制行为混同，为重复处罚留下空间，且难以囊括竞合违法行为。而进行整体性评价意味着对于个案从查明事实，到对行为进行定性，再到作出最终评价，全部的流程都要结合不同的法律法规分别确定的罚款数额，以及个案具体情形，并在此基础上进行兼顾和协调。

将上述两个原则带入种属关系中，由于两个规范所确定的违法行为的外延之间呈现完全包含的关系，这就意味着在法条竞合的情形下，行为人的一个违法行为有数个法律规范均能全面评价，依据《立法法》关于法律效力的规定，选择适用的法律规范即可实现禁止重复评价原则与全面评价原则的贯彻。此处，关于法律竞合情形下的规范选择，依据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）的规定，应当遵循“上位法优于下位法”“特殊法优于一般法”“新法优于旧法”的原则，选择适用的法律规范。这对应《答复》的前半部分：“当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的，应该按照立法法的规定选择适用的法律规范。”

将两个原则带入交叉关系中，由于两个规范之间形成了部分重合、部分相异的交叉关系，在想象竞合的情形下，无论哪一个法律规范，均无法对违法行为形成全面评价。而由于此时行为人实际上只实施了一个违法行为，又不能同时判定其构成数个违法行为，否则将违反禁止重复评价原则。因此，在想象竞合情形下，禁止重复评价原则与全面评价原则之间的平衡体现为在结果上“按照罚款数额高的规定处罚”，即在评价所依据的不同法律规范中，按照其中罚款数额高的规定处罚，从而使行为人违法行为的过错程度与处罚的幅度整体相适应，落实《行政处罚法》第5条第2款关于过罚相当原则的规定，即“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。这对应《答复》的后半部分：“数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。”

需要指出的是，当一个行为触犯数个具有交叉关系的法律规范，侵害不同的法益，且进行分别评价后，由于一个行为造成数个法益侵害的情形通常不应比一个行为造成一个法益侵害的情形处罚更轻，而针对某一特定行为设计的罚则，通常不会考虑数个法益被侵害的情形，因此，即使选择罚款数额高的规定进行罚款，仍然可能无法全面评价，此时，则应当按照“择一重罪从重处断”的原则处理，这一点也获得了最高人民法院和最高人民检察院的支持，并相继写入了司法解释、司法文件之中，本文对此观点予以认同。行政法学界近年来也有学者在其文章中指出，“执法者在处理想象竞合案件时应选择法定处罚幅度更高的条款，且在处罚时应将竞合性违法作为从重处罚情节予以考量。”因此，“择一重从重处断”在行政处罚中，是指按照罚款数额高的规定给予罚款处罚，同时，在确定具体罚款数额时，还应当考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度和行政处罚裁量基准进行确定，将违法行为存在竞合情形作为从重情节纳入考量范围。这一点主要针对罚款处罚的设定并非固定数额，而是按照罚款数额下限、上限模式设定的罚款处罚；或按违法所得的倍数等模式设定的罚款处罚。

结语

本文通过整理归纳了“一事不二罚”规则中“违法行为”含义的三个层次，呈现出实践中“一事不二罚”问题存在的诸多分歧及其产生的根源，并为问题的处理提供了三个层次的解决路径。由于文章篇幅所限，本文并未呈现交织着行政处罚的履行与寻求救济同时发生等更为复杂的动态情形，以及行政机关自身与救济机关如何在其中厘清实体与程序交织的问题。这些问题的背后，还存在行为人如何应对来自行政机关的评价，以及行政机关、司法机关如何在实施和适用“一事不二罚”制度时发生互动，并在互动中发挥自身独特功能等诸多问题。这些问题都需要结合更为细致的研究完成，呈现法律运行的过程。

此外，还需要注意的是，法院和行政机关在适用《答复》时，要注意到个案之间的差异，不要机械化地适用“一事不二罚”原则。对于规范之间存在对立关系的，应当由所应适用的规范直接进行评价，不存在适用“一事不二罚”原则的问题，不能为了形成一些“一事不二罚”的典型案例，过分适用；同时，对于规范间存在种属与交叉关系的，也要依据相关规则适用“一事不二罚”，从而树立行政机关处罚的边界。司法机关在此过程中尤其要发挥自身作用，落实《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》所确定的原则和规则，对于某些行政机关因为经济不景气、财政压力大，通过不适用“一事不二罚”原则增加政府非税收入的逐利型罚款，要保持足够的警惕，以准确的法律适用做好审查，以法治思维做好兜底，将保障行政相对人合法权益落到实处。