法院判例：事实行为的认定及司法审查标准

李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。

裁判要点

基层政府履行社会管理职责通常通过要式行政行为与非要式行政行为两种方式。事实行为属于非要式行政行为的一种重要形式，通常是指行政主体以影响或改变事实状态而不是直接产生法律效果为目的所实施的行政措施。基层政府根据实际需要灵活实施的事实行为，可能造成相对人合法权益受损，应当被纳入行政诉讼的审查范围。

事实行为的审查标准有别于要式行政行为，应当从事实行为的必要性、合理性、有无损害性等方面展开审查，以确保对行政事实行为进行有效监督的同时，又给予行政主体实现社会管理目标应有的空间。对于基层政府实施的具有必要性、合理性、未产生明显损害的事实行为，不应当给予违法性评价。

裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）苏06行终178号

上诉人（原审原告）张某甲。被上诉人（原审被告）如皋市下原镇人民政府，住所地如皋市下原镇康园路49号。被上诉人（原审第三人）如皋市下原镇某社区居民委员会，住所地如皋市下原镇野树居10组。上诉人张某甲因诉被上诉人如皋市下原镇人民政府（以下简称下原镇政府）、被上诉人如皋市下原镇某社区居民委员会（以下简称某居委会）行政处理一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初1187号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2024年4月8日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。根据审理需要，本院确认一审判决认定的以下基本事实：2022年2月23日，张某甲在其承包田与邻居家承包田分界处用两层红砖垒放分界体。某居委会主任秦某某接他人举报，于当日上午向下原镇政府报告，下原镇城管中队派人至现场处置了该分界体。张某甲于当日又恢复了该分界体。2月24日下午，某居委会主任秦某某再次请求下原镇政府派员协助处置，下原镇政府指令下原镇政府城管中队到场处置。当日14时许，下原镇政府城管中队长何某某带领费某某等五名城管人员至现场，对张某甲垒放的分界体进行处置。张某甲妻子黄某某用手机拍摄，城管队员进行阻止，张某甲与城管队员发生揪扯。之后，张某甲报警称与妻子被村干部殴打。如皋市公安局下原派出所（以下简称下原派出所）处警，随后对张某甲夫妇及在场城管队员、目击者进行询问并形成询问笔录。2022年8月2日，张某甲向一审法院提起行政诉讼，认为在2月24日报警后公安机关未依法调查处理，要求判令如皋市公安局依法履行治安管理处罚职责。2023年2月3日，一审法院经审理后作出（2022）苏0691行初1011号行政判决，以该案不属于治安管理范畴，下原派出所无管辖权限，不存在不履行法定职责或怠于履行法定职责情形为由，驳回张某甲的诉讼请求。张某甲不服，向本院提起上诉。2023年7月31日，本院作出（2023）苏06行终307号行政判决，驳回上诉，维持原判。生效判决认为，费某某等六人系下原镇政府城管中队工作人员，秦某某、徐某某系某居委会工作人员，上述人员前往现场进行处理的行为，与其自身所负的工作职责相关，费某某等工作人员的行为应当认定为履行职务的行为，该行为后果应当由其所属行政机关承担。2023年8月25日，张某甲向一审法院提起行政诉讼，请求确认下原镇政府于2022年2月23日、24日强制拆除分界体的行为违法。一审法院认为，关于张某甲提起诉讼是否符合起诉条件的问题。首先，张某甲于2022年2月23日在其农田与邻居家农田分界处用两层红砖垒砌分界体，后被下原镇政府城管中队工作人员拆除，张某甲认为下原镇政府工作人员的行为侵犯其合法权益，因此向人民法院提起行政诉讼，当属于行政诉讼受案范围。其次，生效判决已经确定费某某等工作人员的行为系履行职务的行为，该行为后果应当由其所属行政机关承担，故下原镇政府是本案适格的被告。下原镇政府主张被诉行为属于居委会对村民实施自我管理的行为的辩称意见，不予采纳。最后，案涉拆除行为虽然发生在2022年2月23日、24日，张某甲提起本案诉讼的时间为2023年8月25日，但在此期间内，张某甲提起了诉公安机关不履行法定职责的诉讼，生效的（2023）苏06行终307号行政判决最终确认费某某等人的行为属于职务行为。因此，张某甲提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。关于被诉拆除行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。对于违法建筑、构筑物实施强拆拆除程序,《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》分别作出了规定，两者相比而言，《中华人民共和国行政强制法》是程序法和一般法，《中华人民共和国城乡规划法》是实体法和特别法。从《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“责令停止建设”的规定内容来看，该条针对的主要是正在进行中的违法建设行为。针对正在进行的违法建设采取强制拆除，多为行政强制措施。根据特别法优于普通法的法律适用原则，在建建筑应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定处理，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的程序限制。本案中，张某甲于2022年2月23日未办理任何手续在农田垒砌构筑物，某居委会接到他人举报后制止，后通过下原镇政府城管工作人员予以拆除，张某甲于当日又恢复构筑物，某居委会于2月24日再次向下原镇政府汇报，并由下原镇政府城管人员于24日下午再次拆除，下原镇政府实施的拆除行为属于即时强制措施，程序并不违反法律规定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张某甲的诉讼请求。张某甲不服一审判决，提起上诉称，张某甲因承包田受到相邻人的蚕食而垒放分界体的行为不属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条所指的建设行为，下原镇政府不应当实施强制拆除。下原镇政府不具有实施强制拆除的职权，在强制拆除前也未履行相应的程序，拆除行为违法。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。被上诉人下原镇政府辩称，张某甲未经规划许可擅自在农田内垒放分界体，属于违法建设行为，且不属于尚可采取改正措施消除影响的情形，故应当依法予以拆除。张某甲的行为属于在建违建行为，下原镇政府实施的拆除行为属于即时强制措施，不违反法定程序。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人某居委会述称，同意被上诉人下原镇政府的答辩意见。本院经审理，对一审判决采信的证据和据此认定的前述事实予以确认。根据在案证据、本院现场勘查情况及关联案件查询情况，补充认定以下事实：1.根据公安机关询问笔录内容，张某甲垒放的红砖为两层，南北长度约为70米，未使用混凝土浇筑。目的是为与邻居的承包田进行分隔，垒放的红砖均在张某甲承包田一侧。2.2021年起，张某甲夫妇及姐姐张某乙因与邻居之间的矛盾纠纷，向一审法院提起包括要求公安机关履行治安管理处罚职责、撤销公安机关作出的行政处罚、政府信息公开等12件行政诉讼案件，均未获得支持。本院认为，结合一审判决认定的事实及各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为下原镇政府实施的现场处置行为是否合法，主要涉及对下原镇政府实施行为的定性及合法性评判标准两个方面的问题。职权法定原则是确保行政机关依法行政的基石，要求行政机关在履行职责时必须遵循法律法规的明确规定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条的规定，乡镇人民政府应当履行保护公私财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职责。尽管上述法律规定对基层政府的职责设定了明确的框架，但相关法律规范并未对基层政府如何履行以上职责作出具体安排，实际上法律规范也不可能对基层政府的行政活动作出事无巨细的具体规定。实际工作中，基层政府肩负着维护社会秩序、化解民间矛盾、解决纠纷等较为广泛的职责，覆盖了社会生产生活的各个方面。面对社会管理中的各类矛盾纠纷，基层政府既不能以法律规范未作具体规定为由无所作为，也不能不受拘束地任意而为。基层政府实现上述职责通常通过两种方式：一种是要式行政行为，即以法律明确规定的形式作出，对相对人产生法律效力的行政行为。法律对要式行政行为的作出主体、作出程序、作出形式和内容均有着具体的规定，行政机关必须严格遵守。另一种是非要式行政行为，即法律并没有作出明确规定，但行政机关可以根据实际需要选择适当的行为方式和内容。非要式行政行为相较要式行政行为更为灵活，赋予了行政主体较大的作为空间。事实行为就是非要式行政行为的一种重要形式。行政法上的事实行为，通常是指行政主体以影响或改变事实状态而不是直接产生法律效果为目的所实施的行政措施。此类行为虽然不直接产生法律效力，但却有助于管理职责的实现。基层政府根据实际需要灵活实施的事实行为，虽然不具有法律上的直接拘束力，但并不意味着对相对人的权利义务就不产生一定的影响。当事实行为可能造成相对人合法权益受损时，应当允许相对人寻求法律救济，事实行为应当纳入行政诉讼的审查范围。对要式行政行为的审查，通常从职权、事实认定、法律适用、程序等方面展开，而事实行为主要影响或改变事实状态，因此审查标准有别于要式行政行为。根据事实行为的特点，应当从事实行为的必要性、合理性、损害性等方面展开审查，既要确保对行政事实行为进行有效监督，又不能错位审查标准，使得行政主体实现社会管理目标失去了应有的空间。回归到本案的争议焦点，可以从以下两个方面展开分析。关于下原镇政府实施行为的定性问题。所谓建筑物，是用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。构筑物是指为使用目的而建造的，人们一般不直接在其内部进行生产生活的工程实体或附属建筑设施。违法建设是指违反城乡规划许可的建筑物或构筑物修建活动。本案中，张某甲垒放的两层红砖之间并未使用水泥等进行固化，明显不构成建筑物或构筑物，进而也不属于违法建设活动，下原镇政府的处置行为亦不应当定性为对违法建设的强制拆除行为。下原镇政府实施的行为，仅是改变了分界体的物理状态，并未直接产生相应的法律效果，符合事实行为的性质与特征，属于下原镇政府工作人员进行现场处置的事实行为。关于下原镇政府的处置行为的合法性评判标准问题。下原镇政府的现场处置行为，可以对照事实行为的审查标准，从以下几个方面进行分析：首先，被诉现场处置行为的必要性。下原镇政府肩负着维护社会秩序、化解民间矛盾、解决纠纷的职责。张某甲与相邻承包地经营权人之间的矛盾由来已久，虽然分界体未进行固化处理，对相邻承包地的排水、通行等均不产生影响。但张某甲垒放分界体的行为，不符合农村邻里相处之道，打破了邻里关系的平衡，对已形成的农村生产生活秩序造成了破坏，成为激化矛盾的导火索。下原镇政府实施的现场处置行为，既是对群众维护秩序诉求的回应，更是扑灭引发矛盾升级的“火源”的关键举措，具有必要性。其次，被诉现场处置行为的合理性。下原镇政府在实施处置行为前，对张某甲进行了劝导。处置行为仅是将张某甲堆放的砖块改变了原有状态，并未有进一步的破坏行为，采取的措施并无明显不当。在张某甲垒放分界体前，与相邻承包地使用权人之间的矛盾已经趋于缓和，下原镇政府的现场处置行为是为了恢复张某甲与相邻承包地经营权人之间的原有状态，有助于矛盾双方关系的平衡。下原镇政府在履行平息矛盾、化解纠纷的职责过程中，处理方式未超过必要限度，具有合理性。最后，被诉现场处置行为的损害性。行政诉讼是对权利损害进行救济的制度，所谓损害是指因侵害产生的不利后果。本案中，下原镇政府实施的处置行为，仅是将砖块改变原有空间布局，外观上不再形成分界体，但对砖块本身并未采取破坏措施，砖块也未因此丧失使用价值。下原镇政府实施的处置行为，未造成张某甲合法权益的受损，不具有损害性。综上，下原镇政府的现场处置行为并无违法之处，一审判决将张某甲的行为定性为违法建设行为，将下原镇政府的处置行为定性为强制拆除行为，定性不当，本院予以纠正。需要指出的是，“法律不理琐碎之事”。根据《中华人民共和国民法典》的规定，邻里之间应和睦相处，遵循有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的方针，正确处理好排水、通风、采光、通行等相邻关系。本案系由邻里之间的矛盾引发，进而发生争执、投诉举报，无节制地扩大纠纷，形成若干行政争议。根本原因在于邻里各方缺乏理性，未能恰当行使权利和维护自身合法权益。同时，行政机关在处理民间纠纷、化解矛盾时，应当谨言慎行，注意方式方法，不能将自身置于矛盾的中心，甚至成为纠纷的当事人。本案中，作为村民自治组织的村委会和基层政府没有妥善处理好邻里之间的矛盾，也没有充分运用协商、调解等化解矛盾的方法，从源头上进行妥善化解，将矛盾消弭于萌芽状态，暴露出对民间纠纷进行化解的能力不足。虽然本案中对行政机关的行为未作出违法性评价，但作为行政机关一方应当从本案中吸取教训，在以后的工作中引起重视。同时也希望张某甲一方能够平心静气，理性克制，共同营造和睦友善的邻里关系。综上，下原镇政府的现场处置行为并无不当，上诉人张某甲的上诉没有事实和法律依据，依法不予支持。一审判决理由虽有不妥，但结论正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张某甲负担。本判决为终审判决。审  判  长  郭德萍审  判  员  黄静波审  判  员  潘雄博 二二四年七月十九日

 书  记  员  蒋楠楠