最高法判例：以行政协议方式约定出让土地的合法性审查及责任划分
2024-08-26 07:58:13
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
裁判要点
原国土资源部2007年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。”以行政协议方式约定行政机关采取公开挂牌出让的方式向行政相对人供应项目用地，违反了上述规定。行政机关依据协议约定以公开挂牌出让的方式出让涉案土地，而行政机相对人在竞拍价超出其合理预期时，出于对自身经营风险的考虑，作出了放弃竞价的决定。因此，双方均有过错，该过错系缔约中的过错。在行政相对人尚未获得涉案土地使用权的情况下即投入大量资金开展前期工作，竞拍失败后导致合同无法继续履行，未尽到合理的注意义务，对造成的损失应当承担主要责任，原审法院综合考虑全案情况，酌定行政相对人承担70%的主要责任，行政机关承担30%的次要责任，无明显不当。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定
书
（2023）最高法行申3371号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：封丘县某某场建设开发有限公司。住所地：河南省封丘县。
法定代表人：祝某军。
委托诉讼代理人：吴某。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省封丘县人民政府。住所地：河南省封丘县。
法定代表人：王某海。
一审第三人：某某控股集团有限公司。
法定代表人：常某。
再审申请人封丘县某某场建设开发有限公司（以下简称某某公司）因诉被申请人河南省封丘县人民政府（以下简称封丘县政府）行政协议一案，不服河南省高级人民法院（2023）豫行终188号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
某某公司请求本院撤销一、二审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由是：一、二审法院认定事实的证据不确实、不充分，对损失金额及关于某某公司与封丘县政府之间系缔约过失赔偿责任的认定存在明显错误；被申请人擅自改变土地用途，并安排案外人使用，导致合同履行不能，已构成根本违约，应承担违约赔偿责任。
本院经审查认为，本案的主要争议涉及再审申请人某某公司与被申请人封丘县政府的责任划分及赔偿数额的认定问题。原国土资源部2007年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。”
本案中，涉案国有建设用地系商业性质用途，依据上述规定应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。但封丘县政府和原审第三人签订的涉案协议中约定封丘县政府采取公开挂牌出让的方式向原审第三人的项目公司（即某某公司）供应项目用地，违反了上述规定。根据原审法院查明的事实，封丘县政府依据协议约定以公开挂牌出让的方式出让涉案土地，而某某公司在竞拍价超出其合理预期时，出于对自身经营风险的考虑，作出了放弃竞价的决定。因此，双方均有过错，该过错系缔约中的过错。某某公司在自己尚未获得涉案土地使用权的情况下即投入大量资金开展前期工作，竞拍失败后导致合同无法继续履行，未尽到合理的注意义务，对造成的损失应当承担主要责任，原审法院综合考虑全案情况，酌定由某某公司承担70%的主要责任，封丘县政府承担30%的次要责任，无明显不当。
某某公司主张“封丘县政府在供地过程中未能协调到位，未将自持比例30%列入挂牌条件，致使项目用地被案外人取得，构成违约”，对此，双方协议约定在市场经营中某某公司自持经营比例不低于30%，该约定是基于某某公司取得土地使用权、项目建成运营后，某某公司对项目如何经营进行的承诺，与前期土地出让没有关系，其要求封丘县政府将其在市场经营中承诺的内容列入土地竞拍的条件中，缺乏法律依据，难以成立。原审法院对于某某公司主张的直接损失188.186万元予以认定，并按照前述责任划分比例责令封丘县政府赔偿某某公司的损失56.4558万元，符合实际情况，酌定合理。对于某某公司提出的其他诉请，原审法院逐一作了合理阐述，本院予以认可。
综上，某某公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人封丘县某某场建设开发有限公司的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 朱宏伟
审判员 杨 军
二〇二四年四月二十九日
书记员 李林涛
最高法判例：以行政协议方式约定出让土地的合法性审查及责任划分
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
裁判要点
原国土资源部2007年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。”以行政协议方式约定行政机关采取公开挂牌出让的方式向行政相对人供应项目用地，违反了上述规定。行政机关依据协议约定以公开挂牌出让的方式出让涉案土地，而行政机相对人在竞拍价超出其合理预期时，出于对自身经营风险的考虑，作出了放弃竞价的决定。因此，双方均有过错，该过错系缔约中的过错。在行政相对人尚未获得涉案土地使用权的情况下即投入大量资金开展前期工作，竞拍失败后导致合同无法继续履行，未尽到合理的注意义务，对造成的损失应当承担主要责任，原审法院综合考虑全案情况，酌定行政相对人承担70%的主要责任，行政机关承担30%的次要责任，无明显不当。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2023）最高法行申3371号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：封丘县某某场建设开发有限公司。住所地：河南省封丘县。
法定代表人：祝某军。
委托诉讼代理人：吴某。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省封丘县人民政府。住所地：河南省封丘县。
法定代表人：王某海。
一审第三人：某某控股集团有限公司。
法定代表人：常某。
再审申请人封丘县某某场建设开发有限公司（以下简称某某公司）因诉被申请人河南省封丘县人民政府（以下简称封丘县政府）行政协议一案，不服河南省高级人民法院（2023）豫行终188号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
某某公司请求本院撤销一、二审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由是：一、二审法院认定事实的证据不确实、不充分，对损失金额及关于某某公司与封丘县政府之间系缔约过失赔偿责任的认定存在明显错误；被申请人擅自改变土地用途，并安排案外人使用，导致合同履行不能，已构成根本违约，应承担违约赔偿责任。
本院经审查认为，本案的主要争议涉及再审申请人某某公司与被申请人封丘县政府的责任划分及赔偿数额的认定问题。原国土资源部2007年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。”
本案中，涉案国有建设用地系商业性质用途，依据上述规定应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。但封丘县政府和原审第三人签订的涉案协议中约定封丘县政府采取公开挂牌出让的方式向原审第三人的项目公司（即某某公司）供应项目用地，违反了上述规定。根据原审法院查明的事实，封丘县政府依据协议约定以公开挂牌出让的方式出让涉案土地，而某某公司在竞拍价超出其合理预期时，出于对自身经营风险的考虑，作出了放弃竞价的决定。因此，双方均有过错，该过错系缔约中的过错。某某公司在自己尚未获得涉案土地使用权的情况下即投入大量资金开展前期工作，竞拍失败后导致合同无法继续履行，未尽到合理的注意义务，对造成的损失应当承担主要责任，原审法院综合考虑全案情况，酌定由某某公司承担70%的主要责任，封丘县政府承担30%的次要责任，无明显不当。
某某公司主张“封丘县政府在供地过程中未能协调到位，未将自持比例30%列入挂牌条件，致使项目用地被案外人取得，构成违约”，对此，双方协议约定在市场经营中某某公司自持经营比例不低于30%，该约定是基于某某公司取得土地使用权、项目建成运营后，某某公司对项目如何经营进行的承诺，与前期土地出让没有关系，其要求封丘县政府将其在市场经营中承诺的内容列入土地竞拍的条件中，缺乏法律依据，难以成立。原审法院对于某某公司主张的直接损失188.186万元予以认定，并按照前述责任划分比例责令封丘县政府赔偿某某公司的损失56.4558万元，符合实际情况，酌定合理。对于某某公司提出的其他诉请，原审法院逐一作了合理阐述，本院予以认可。
综上，某某公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人封丘县某某场建设开发有限公司的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 朱宏伟
审判员 杨 军
二〇二四年四月二十九日
书记员 李林涛