最高法行政庭：申请撤销宅基地使用权证应当适用何种起诉期限？
2024-08-08 18:26:05
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
编者按
对同一问题存在不同认识，对同一规定存在不同理解，是社会科学尤其是法学领域常见但合理的现象，这同样存在于行政执法与行政审判工作中。最高法行政庭公众号“行政执法与行政审判”设“观点争鸣”栏目，收集司法实务中存在不同观点的问题，简要罗列每种观点的主要理由，供读者们探讨研究，以期在争鸣中逐步形成共识，实现法律的统一理解与适用。欢迎、期待读者们积极留言，提出您的观点及理由，让我们一起越辩越明！
人民法院对行政诉讼案件的审理，分为程序审查和实体审查。对“诉的适法性”进行审查即属于程序审查，即先审查是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定的起诉条件。对于超过起诉期限的行政诉讼案件，应当裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，因不动产提起诉讼的案件起诉期限为20年。因该条文中
“因不动产提起诉讼”所涵盖的范围不够清晰，导致“因宅基地使用权登记提起诉讼“的案件是否也适用20年起诉期限在司法实践中存在争议。
观点一
宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件，应当适用五年的起诉期限
。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款对行政诉讼中“因不动产提起的行政诉讼”进行了限制，即因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。《中华人民共和国民法典》规定的不动产物权的变动包括不动产物权的设立、变更、转让和消灭。同时对不同的物权设立取得规定了不同的条件。
《中华人民共和国民法典》第三百六十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”而且在《中华人民共和国民法典》宅基地使用权一章，宅基地使用权不以登记为生效要件。据此，宅基地使用权的设立应当以土地管理的相关规定进行理解确认。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。” 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条规定：“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。 涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。”据此，宅基地使用权的取得、使用和转让以有权机关的批准为要件。由此，宅基地使用权的取得必须经有权机关的批准发生效力，而后续行政机关对宅基地使用权登记行为，仅是对宅基地使用权的确认。虽然《中华人民共和国民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。但通说认为，该规定中“法律另有规定的除外”除外情形，包括宅基地使用权的登记行为。该规定也能够与《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定相互对应。尽管《中华人民共和国民法典》第三百六十五条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”但该规定也是为了发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，属于管理性强制规范，非效力性强制性规范，故并不能以此来确认宅基地使用权的初始登记会直接导致宅基地使用权的变动。基于此，宅基地使用权登记仅是一种行政确认行为而非行政确权行为，行政登记行为不会产生不动产物权变动的结果。因此，因宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件不属于“因不动产提起诉讼的案件”，应当适用五年起诉期限。
观点二
宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件，应当适用二十年的起诉期限。
《最高人民法院关于适用
〈
中华人民共和国行政诉讼法
〉
的解释》第九条第一款对行政诉讼中“因不动产提起的行政诉讼”进行的限制性规定，仅仅是对《中华人民共和国行政诉讼法》管辖地的解释和说明，并不适用于涉不动产最长起诉期限的规定。另外，宅基地依照其不能移动的物理性质，属于典型的“不动产”。同时，宅基地使用权属于民法典规定的用益物权范畴，且《中华人民共和国民法典》第二百零八条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。因此，宅基地使用权的登记行为符合民法典关于不动产的规定。至于《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地需由乡（镇）人民政府批准。但并未有相关的法律规定明确政府的批准行为会直接产生不动产物权变动的效力。同时，相关的司法解释并未对《中华人民共和国民法典》第二百零九条中的法律另有规定的除外情形进行解释和说明。在无明文法律规定的情形下，不宜对乡（镇）人民政府批准行为是否会产生宅基地使用权的变动进行主观认定。因此，宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件属于“因不动产提起诉讼的案件”，应当适用二十年的起诉期限。
最高法行政庭：申请撤销宅基地使用权证应当适用何种起诉期限？
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
编者按
对同一问题存在不同认识，对同一规定存在不同理解，是社会科学尤其是法学领域常见但合理的现象，这同样存在于行政执法与行政审判工作中。最高法行政庭公众号“行政执法与行政审判”设“观点争鸣”栏目，收集司法实务中存在不同观点的问题，简要罗列每种观点的主要理由，供读者们探讨研究，以期在争鸣中逐步形成共识，实现法律的统一理解与适用。欢迎、期待读者们积极留言，提出您的观点及理由，让我们一起越辩越明！
人民法院对行政诉讼案件的审理，分为程序审查和实体审查。对“诉的适法性”进行审查即属于程序审查，即先审查是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定的起诉条件。对于超过起诉期限的行政诉讼案件，应当裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，因不动产提起诉讼的案件起诉期限为20年。因该条文中 “因不动产提起诉讼”所涵盖的范围不够清晰，导致“因宅基地使用权登记提起诉讼“的案件是否也适用20年起诉期限在司法实践中存在争议。
观点一
宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件，应当适用五年的起诉期限
。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款对行政诉讼中“因不动产提起的行政诉讼”进行了限制，即因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。《中华人民共和国民法典》规定的不动产物权的变动包括不动产物权的设立、变更、转让和消灭。同时对不同的物权设立取得规定了不同的条件。
《中华人民共和国民法典》第三百六十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”而且在《中华人民共和国民法典》宅基地使用权一章，宅基地使用权不以登记为生效要件。据此，宅基地使用权的设立应当以土地管理的相关规定进行理解确认。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。” 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条规定：“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。 涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。”据此，宅基地使用权的取得、使用和转让以有权机关的批准为要件。由此，宅基地使用权的取得必须经有权机关的批准发生效力，而后续行政机关对宅基地使用权登记行为，仅是对宅基地使用权的确认。虽然《中华人民共和国民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。但通说认为，该规定中“法律另有规定的除外”除外情形，包括宅基地使用权的登记行为。该规定也能够与《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定相互对应。尽管《中华人民共和国民法典》第三百六十五条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”但该规定也是为了发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，属于管理性强制规范，非效力性强制性规范，故并不能以此来确认宅基地使用权的初始登记会直接导致宅基地使用权的变动。基于此，宅基地使用权登记仅是一种行政确认行为而非行政确权行为，行政登记行为不会产生不动产物权变动的结果。因此，因宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件不属于“因不动产提起诉讼的案件”，应当适用五年起诉期限。
观点二
宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件，应当适用二十年的起诉期限。
《最高人民法院关于适用
〈
中华人民共和国行政诉讼法
〉
的解释》第九条第一款对行政诉讼中“因不动产提起的行政诉讼”进行的限制性规定，仅仅是对《中华人民共和国行政诉讼法》管辖地的解释和说明，并不适用于涉不动产最长起诉期限的规定。另外，宅基地依照其不能移动的物理性质，属于典型的“不动产”。同时，宅基地使用权属于民法典规定的用益物权范畴，且《中华人民共和国民法典》第二百零八条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。因此，宅基地使用权的登记行为符合民法典关于不动产的规定。至于《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地需由乡（镇）人民政府批准。但并未有相关的法律规定明确政府的批准行为会直接产生不动产物权变动的效力。同时，相关的司法解释并未对《中华人民共和国民法典》第二百零九条中的法律另有规定的除外情形进行解释和说明。在无明文法律规定的情形下，不宜对乡（镇）人民政府批准行为是否会产生宅基地使用权的变动进行主观认定。因此，宅基地使用权登记引起的行政诉讼案件属于“因不动产提起诉讼的案件”，应当适用二十年的起诉期限。