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周某某诉重庆市城口县人民政府请求确认房屋强拆行为违法案
——行政机关对作出处理决定后新修建的违法建筑应按法定程序处理后方能实施强拆行为
关键词行政
行政强制执行 强拆决定
新建 违法建筑 城乡规划法
基本案情
周某某、廖某某夫妇于2011年前后在重庆市城口县葛城街道办事处柳杨社区一社修建了499平方米的房屋，该房屋未依法取得规划审批手续。2014年5月9日，重庆市城口县城乡建设委员会作出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》，认定重庆市廖某某（2014年3月已逝）、周某某夫妇于1996年开始在城口县葛城街道办事处柳杨社区一社（余某某加油站后）占用河道（国有土地）打砖，并于2011年开始在原打砖的地方违法修建房屋499平方米，2012年完工，根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，对周某某作出如下处罚决定：1.罚款12974.00元；2.强制拆除该房屋。限周某某自该处罚决定书送达之日起十五日内履行行政处罚决定。因周某某未在规定的期限内履行行政处罚决定，城口县城乡建设委员会在同年5月23日作出了城委催[2014]第1号《催告书》，责令周某某自催告书送达之日起三日内自行拆除该违法建筑和缴纳罚款12974.00元。城口县城乡建设委员会向周某某发出催告书以后，周某某仍未履行其义务。重庆市城口县政府（简称县政府）遂在同年5月27日作出了城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》，决定依据《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，对周某某在城口县葛城街道办事处柳阳社区一社（余某某加油站后）修建的违法建筑予以强制拆除。
2014年至2019年，未经城乡规划主管部门批准，周某某在原有房屋之下陆续修建了289平方米的地下室。2018年11月7日，城口县城乡建设规划执法大队对周某某的房屋进行勘验，认定房屋未拆除部分地表建筑面积为421平方米。2019年5月14日，县政府发布了城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除（回填）违法建筑的公告》，责令周某某自公告发布之日起十五日内自行拆除（回填）其在城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）修建的违法建筑421平方米（建筑面积710平方米），逾期未拆除（回填）的，将责成有关部门强制拆除（回填）。2019年6月13日，县政府在周某某腾空房屋以后，强制拆除（回填）了周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）710平方米的房屋。周某某对此不服，诉至法院请求确认县政府拆迁其房屋的行政行为违法。
重庆市第二中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）渝02行初89号行政判决：确认重庆市城口县人民政府于2019年6月13日强制拆除（回填）原告周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）710平方米房屋的行为违法。宣判后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已发生效力。
裁判理由
本案争议焦点在于，县政府强制拆除（回填）周某某房屋的行为是否合法。本案中，县政府依据其在2014年5月27日作出的城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》，在2019年再次发布城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除（回填）违法建筑的公告》，并在2019年6月13日强制拆除（回填）了周某某的房屋。因此，县政府在2019年实施的强制拆除行为，不能超出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑范围。但是，县政府在2019年6月13日实施强制拆除行为时，除强制拆除城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》中的421平方米的地上建筑物之外，还回填了289平方米的地下建筑。该地下建筑系周某某在县政府于2014年作出城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》后，未经城乡规划主管部门批准在原有的违法建筑之下加修的地下室，并未在城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑范围之内，属于新修建的违法建筑物。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、第六十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一项、第三十六条、第三十七条第一款、第四十四条的规定，对当事人修建违法建筑的行为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应当依法作出相应的行政处理决定。当事人拒不履行行政处理决定，行政机关须履行催告义务，听取当事人的陈述和申辩意见。当事人经催告仍拒不履行行政决定的，行政机关才可作出强制执行决定。行政机关作出强制执行决定后，在实施强制拆除行为之前，还应当依法履行公告程序。本案中，对周某某违法修建地下室的行为，县政府在强制拆除违法地上建筑物的同时，一并对周某某违法修建的地下室予以回填。该回填行为未经过作出处理决定、履行催告义务、强制拆除决定等法定程序，未依法保障周某某的陈述和申辩权等重要程序性权利，明显违反法定程序，县政府强制拆除(回填)周某某房屋的行为应当被确认违法。
裁判要旨
行政机关强制拆除违法建筑的行为属于行政强制执行行为。行政机关在执行《强制拆除违法建筑决定》过程中，不得超越该决定确定的违法建筑范围和面积，不能擅自扩大执行范围。对违法行为人在作出处理决定后新建的违法建筑，行政机关不得将其纳入强制拆除的范围，而应当依照法定程序处理后再实施强制拆除。
关联索引
《中华人民共和国城乡规划法》第64条、第68条，《中华人民共和国行政强制法》第35条第1项、第36条、第37条第1款、第44条
一审：重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初89号行政判决（2019年12月20日）
暨某等四人诉广州市荔湾区城市管理和综合执法局、广州市荔湾区人民政府违法建设行政处理决定及行政复议案
——对于在有关城市规划方面的法律、法规出台前已存在并保留至今的建筑物所进行的原状维修，不宜认定为违章建筑
关键词行政诉讼
行政处理 历史遗留建（构）筑物
违章建筑 原状维修 违法建设
基本案情
广州市荔湾区城市管理和综合执法局（以下简称荔湾区城管局）于2019年7月26日向暨某等4人作出被诉《违法建设行政处理决定书》，认为涉案简易石棉瓦上盖房屋无合法产权记载，暨某等4人于2018年11月未经规划许可将上述房屋拆除后，在第2层阳台天面和第2层天面位置搭建简易棚架面积7.2076平方米，在第3层天面位置搭建简易房屋面积12.92平方米，该建（构）筑物属于违建，并责令限期拆除。2019年10月9日，暨某等4人向广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）申请行政复议。荔湾区政府于2019年12月24日作出被诉《行政复议决定书》，维持上述处理决定。暨某等4人不服诉至法院，请求：撤销被诉《违法建设行政处理决定书》以及《行政复议决定书》，并判决涉案建筑保留使用。
根据广州市房地产档案馆复制的涉案房屋档案资料显示，因居住困难，涉案房屋产权人于20世纪80年代申请改建，获得批准。暨某等4人陈述、维修视频、《房地产平面图》及邻居证人证言显示，涉案房屋在改建当时已有第2层阳台天面和第2层天面位置搭建的简易棚架及在第3层天面位置搭建的简易房屋。广州某某公司接受暨某等4人委托，于2019年9月29日作出《房屋年代鉴定报告》，鉴定结论为：1.根据现场的调查、检查及检测结果，推断该房屋4层墙体与首层、2层及3层建造年代基本相同，均建造于20世纪；2.根据现场的调查及委托方提供的资料，可推断原3层、4层简易屋面（目前已经拆除部分）的建造年代与首层、2层及3层建造年代基本相同，均建造于20世纪。暨某等4人主张，涉案房屋在改建当时已有第2层阳台天面和第2层天面位置搭建的简易棚架及在第3层天面位置搭建的简易房屋，因台风毁坏简易房屋石棉瓦上盖，为消除房屋安全隐患，对历史形成的简易建筑物进行原状维修。
广州铁路运输中级法院于2020年7月6日作出（2020）粤71行初54号行政判决：一、撤销被诉《违法建设行政处理决定书》；二、撤销被诉《行政复议决定书》。宣判后，荔湾区城管局不服，提起上诉。广东省高级人民法院于2022年3月14日作出（2020）粤行终1677号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：本案系违法建设行政处理决定及行政复议纠纷，二审焦点问题是荔湾区城管局作出的涉案《违法建设行政处理决定书》及荔湾区政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。《广州市违法建设查处条例》（2015年修正）第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”尽管处理决定涉及的建（构）筑物未登记在产权证中，但根据已查明事实，涉案房屋建成于20世纪初时，相关建（构）筑物已经存在。当时未有城市规划方面的法律、法规对此类建设行为作出规定，亦未有相关法律文书认定该建设行为属于违法建设，故可认定涉案建（构）筑物属于历史遗留的建（构）筑物。根据涉案房屋维修前视频录像、维修合同等证据，结合本院现场勘查情况，维修后在第2层阳台天面、第2层天面位置搭建的简易棚架以及在第3层天面搭建的
简易房与维修前大小、高度、围蔽程度等基本一致，维修仅是将原破旧的建筑材料进行了更换升级，并不涉及相关建筑外立面、结构及使用功能的改变，基本可以认定为原状维修。而且，从相关在案证据及本院勘查情况看，暨某等4人原有居住环境较差，部分墙体墙面年久失修，存在一定安全隐患。暨某等4人基于保障基本生活条件、改善生活环境、消除房屋安全隐患等需要所进行的原状维修行为，不应认定为违法建设行为。据此，荔湾区城管局作出被诉处理决定，荔湾区政府复议维持该处理决定，均认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
裁判要旨
有关城市规划区内建筑物的合法性认定，要尊重历史，同时还须结合不同时期的有关法律、法规规定进行认定。对建设年代久远、属于历史遗留的建（构）筑物，根据法不溯及既往原则，不宜适用现行的法律、法规认定为违章建筑。
关联索引
《广州市违法建设查处条例》（2015年修正）第2条第3款
一审：广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初54号行政判决（2020年7月6日）；二审：广东省高级人民法院（2020）粤行终1677号行政判决（2022年3月14日）
人民法院案例库：行政机关对作出处理决定后新修建的违法建筑应按法定程序处理后方能实施强拆行为
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
周某某诉重庆市城口县人民政府请求确认房屋强拆行为违法案
——行政机关对作出处理决定后新修建的违法建筑应按法定程序处理后方能实施强拆行为
关键词行政 行政强制执行 强拆决定 新建 违法建筑 城乡规划法
基本案情
周某某、廖某某夫妇于2011年前后在重庆市城口县葛城街道办事处柳杨社区一社修建了499平方米的房屋，该房屋未依法取得规划审批手续。2014年5月9日，重庆市城口县城乡建设委员会作出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》，认定重庆市廖某某（2014年3月已逝）、周某某夫妇于1996年开始在城口县葛城街道办事处柳杨社区一社（余某某加油站后）占用河道（国有土地）打砖，并于2011年开始在原打砖的地方违法修建房屋499平方米，2012年完工，根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，对周某某作出如下处罚决定：1.罚款12974.00元；2.强制拆除该房屋。限周某某自该处罚决定书送达之日起十五日内履行行政处罚决定。因周某某未在规定的期限内履行行政处罚决定，城口县城乡建设委员会在同年5月23日作出了城委催[2014]第1号《催告书》，责令周某某自催告书送达之日起三日内自行拆除该违法建筑和缴纳罚款12974.00元。城口县城乡建设委员会向周某某发出催告书以后，周某某仍未履行其义务。重庆市城口县政府（简称县政府）遂在同年5月27日作出了城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》，决定依据《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，对周某某在城口县葛城街道办事处柳阳社区一社（余某某加油站后）修建的违法建筑予以强制拆除。
2014年至2019年，未经城乡规划主管部门批准，周某某在原有房屋之下陆续修建了289平方米的地下室。2018年11月7日，城口县城乡建设规划执法大队对周某某的房屋进行勘验，认定房屋未拆除部分地表建筑面积为421平方米。2019年5月14日，县政府发布了城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除（回填）违法建筑的公告》，责令周某某自公告发布之日起十五日内自行拆除（回填）其在城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）修建的违法建筑421平方米（建筑面积710平方米），逾期未拆除（回填）的，将责成有关部门强制拆除（回填）。2019年6月13日，县政府在周某某腾空房屋以后，强制拆除（回填）了周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）710平方米的房屋。周某某对此不服，诉至法院请求确认县政府拆迁其房屋的行政行为违法。
重庆市第二中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）渝02行初89号行政判决：确认重庆市城口县人民政府于2019年6月13日强制拆除（回填）原告周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）710平方米房屋的行为违法。宣判后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已发生效力。
裁判理由
本案争议焦点在于，县政府强制拆除（回填）周某某房屋的行为是否合法。本案中，县政府依据其在2014年5月27日作出的城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》，在2019年再次发布城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除（回填）违法建筑的公告》，并在2019年6月13日强制拆除（回填）了周某某的房屋。因此，县政府在2019年实施的强制拆除行为，不能超出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑范围。但是，县政府在2019年6月13日实施强制拆除行为时，除强制拆除城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》中的421平方米的地上建筑物之外，还回填了289平方米的地下建筑。该地下建筑系周某某在县政府于2014年作出城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》后，未经城乡规划主管部门批准在原有的违法建筑之下加修的地下室，并未在城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑范围之内，属于新修建的违法建筑物。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、第六十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一项、第三十六条、第三十七条第一款、第四十四条的规定，对当事人修建违法建筑的行为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应当依法作出相应的行政处理决定。当事人拒不履行行政处理决定，行政机关须履行催告义务，听取当事人的陈述和申辩意见。当事人经催告仍拒不履行行政决定的，行政机关才可作出强制执行决定。行政机关作出强制执行决定后，在实施强制拆除行为之前，还应当依法履行公告程序。本案中，对周某某违法修建地下室的行为，县政府在强制拆除违法地上建筑物的同时，一并对周某某违法修建的地下室予以回填。该回填行为未经过作出处理决定、履行催告义务、强制拆除决定等法定程序，未依法保障周某某的陈述和申辩权等重要程序性权利，明显违反法定程序，县政府强制拆除(回填)周某某房屋的行为应当被确认违法。
裁判要旨
行政机关强制拆除违法建筑的行为属于行政强制执行行为。行政机关在执行《强制拆除违法建筑决定》过程中，不得超越该决定确定的违法建筑范围和面积，不能擅自扩大执行范围。对违法行为人在作出处理决定后新建的违法建筑，行政机关不得将其纳入强制拆除的范围，而应当依照法定程序处理后再实施强制拆除。
关联索引
《中华人民共和国城乡规划法》第64条、第68条，《中华人民共和国行政强制法》第35条第1项、第36条、第37条第1款、第44条
一审：重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初89号行政判决（2019年12月20日）
暨某等四人诉广州市荔湾区城市管理和综合执法局、广州市荔湾区人民政府违法建设行政处理决定及行政复议案
——对于在有关城市规划方面的法律、法规出台前已存在并保留至今的建筑物所进行的原状维修，不宜认定为违章建筑
关键词行政诉讼 行政处理 历史遗留建（构）筑物 违章建筑 原状维修 违法建设
基本案情
广州市荔湾区城市管理和综合执法局（以下简称荔湾区城管局）于2019年7月26日向暨某等4人作出被诉《违法建设行政处理决定书》，认为涉案简易石棉瓦上盖房屋无合法产权记载，暨某等4人于2018年11月未经规划许可将上述房屋拆除后，在第2层阳台天面和第2层天面位置搭建简易棚架面积7.2076平方米，在第3层天面位置搭建简易房屋面积12.92平方米，该建（构）筑物属于违建，并责令限期拆除。2019年10月9日，暨某等4人向广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）申请行政复议。荔湾区政府于2019年12月24日作出被诉《行政复议决定书》，维持上述处理决定。暨某等4人不服诉至法院，请求：撤销被诉《违法建设行政处理决定书》以及《行政复议决定书》，并判决涉案建筑保留使用。
根据广州市房地产档案馆复制的涉案房屋档案资料显示，因居住困难，涉案房屋产权人于20世纪80年代申请改建，获得批准。暨某等4人陈述、维修视频、《房地产平面图》及邻居证人证言显示，涉案房屋在改建当时已有第2层阳台天面和第2层天面位置搭建的简易棚架及在第3层天面位置搭建的简易房屋。广州某某公司接受暨某等4人委托，于2019年9月29日作出《房屋年代鉴定报告》，鉴定结论为：1.根据现场的调查、检查及检测结果，推断该房屋4层墙体与首层、2层及3层建造年代基本相同，均建造于20世纪；2.根据现场的调查及委托方提供的资料，可推断原3层、4层简易屋面（目前已经拆除部分）的建造年代与首层、2层及3层建造年代基本相同，均建造于20世纪。暨某等4人主张，涉案房屋在改建当时已有第2层阳台天面和第2层天面位置搭建的简易棚架及在第3层天面位置搭建的简易房屋，因台风毁坏简易房屋石棉瓦上盖，为消除房屋安全隐患，对历史形成的简易建筑物进行原状维修。
广州铁路运输中级法院于2020年7月6日作出（2020）粤71行初54号行政判决：一、撤销被诉《违法建设行政处理决定书》；二、撤销被诉《行政复议决定书》。宣判后，荔湾区城管局不服，提起上诉。广东省高级人民法院于2022年3月14日作出（2020）粤行终1677号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：本案系违法建设行政处理决定及行政复议纠纷，二审焦点问题是荔湾区城管局作出的涉案《违法建设行政处理决定书》及荔湾区政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。《广州市违法建设查处条例》（2015年修正）第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”尽管处理决定涉及的建（构）筑物未登记在产权证中，但根据已查明事实，涉案房屋建成于20世纪初时，相关建（构）筑物已经存在。当时未有城市规划方面的法律、法规对此类建设行为作出规定，亦未有相关法律文书认定该建设行为属于违法建设，故可认定涉案建（构）筑物属于历史遗留的建（构）筑物。根据涉案房屋维修前视频录像、维修合同等证据，结合本院现场勘查情况，维修后在第2层阳台天面、第2层天面位置搭建的简易棚架以及在第3层天面搭建的 简易房与维修前大小、高度、围蔽程度等基本一致，维修仅是将原破旧的建筑材料进行了更换升级，并不涉及相关建筑外立面、结构及使用功能的改变，基本可以认定为原状维修。而且，从相关在案证据及本院勘查情况看，暨某等4人原有居住环境较差，部分墙体墙面年久失修，存在一定安全隐患。暨某等4人基于保障基本生活条件、改善生活环境、消除房屋安全隐患等需要所进行的原状维修行为，不应认定为违法建设行为。据此，荔湾区城管局作出被诉处理决定，荔湾区政府复议维持该处理决定，均认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
裁判要旨
有关城市规划区内建筑物的合法性认定，要尊重历史，同时还须结合不同时期的有关法律、法规规定进行认定。对建设年代久远、属于历史遗留的建（构）筑物，根据法不溯及既往原则，不宜适用现行的法律、法规认定为违章建筑。
关联索引
《广州市违法建设查处条例》（2015年修正）第2条第3款
一审：广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初54号行政判决（2020年7月6日）；二审：广东省高级人民法院（2020）粤行终1677号行政判决（2022年3月14日）