李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
实务中出现了这么一个问题，即某一土地使用权系以划拨方式获得而非是以竞标等方式购买时，如果地方政府需要征收这一用地是否需要给予征收补偿款？地方政府常认为是该土地使用权人无法得到土地补偿款，原因是土地的获得方式是“划拨”，这意味着得到土地并未支付价款或者支付的钱较少，即非按等价交易的原则进行。这一观点具有一定的说服性，但是否完全正确还值得讨论，且这一问题在法院的裁判中是如何回答的也需要注意。
本文我选择的是来自河南省高级人民法院的一则案例“黄某云等诉信阳市人民政府与信阳市浉河区人民政府案”【（2023）豫行终353号】。
基本案情：
原信阳县人民政府分别作出信阳政土（1998）152号、156-161号、165-172号、310号批复，原河南信阳地区行政公署作出信政土〔1998〕113号批复，以上批复同意将游河乡游河村麻城庙组、油坊坎组、火神庙组、和山淮村施砦组集体非耕地共计108839平方米征归国有后，划拨给游河乡政府71767平方米作为广场和绿化用地，出让给游河乡政府37072平方米作为农贸市场综合用地
（注意，这一事实是本案问题的前提，即涉案土地系划拨取得，划拨给的对象是河游乡政府）。同年10月15日，信阳县土地管理局向游河乡政府颁发了上述土地使用权证。1998年7月8日，杜某发、陈某书（系黄某云丈夫，陈某、陈某宇父亲，已故）二人作为乙方与浉河区游河乡人民政府作为甲方签订了《兴建游河百合市场合同书》约定：“甲方转让给乙方的地块是位于游河高中操场东侧的竹林和荒滩，其位置与四至范围面积以游河乡百合市场现状图，规划建设主管部门审定的用地红线附图所示，乙方依据本合同取得上述土地使用权”。
（此时的土地使用权发生了转移，即从游河乡政府转移至本案原告的丈夫与父亲名下）后杜某发退出了该项目开发，该项目由陈某书一人开发建设。2001年10月25日，游河乡政府办理了国有土地使用权变更登记手续，信阳游河超级百合城建设中心取得共计37072平方米国有土地使用权，其使用权证上载明土地用途为商业，使用权类型为划拨
（注意，此时的类型仍为划拨）。剩余71767平方米国有土地使用权人仍为游河乡政府
（划拨土地的使用权权属是，部分土地的使用权由陈某书获得，剩余部分的使用权是由游河乡政府获得）。2009年5月6日，浉河区游河乡人民政府（甲方）与陈某书（乙方）签订了兴建游河百合市场结算协议书。2017年3月8日，信阳市浉河区人民政府印发《关于出山店水库移民（第一批）搬迁工作的通告》，其中游河村麻城庙组（火神庙组）集体用材林54.05亩因存在争议，尚未进行补偿。2022年1月13日，浉河区政府收到黄某云邮寄的《请求作出征收补偿决定的申请书》；2022年3月7日，浉河河区政府作出《行政答复书》（此是可诉的行政行为），对黄某云、陈某、陈某宇的申请不予支持。（后段的内容可以直接看段末的红字部分）黄某云、陈某、陈某宇不服遂起诉至河南省信阳市中级人民法院。信阳市中级人民法院于2022年8月30日作出（2022）豫15行初48号行政判决书，判决责令被告信阳市河区人民政府针对原告黄某云、陈某、陈某宇的补偿申请重新作出行政行为。浉河区政府于2022年11月1日重新作出了《行政答复书》，对黄某云、陈某、陈某宇的申请不予支持。黄某云、陈某、陈某宇向信阳市人民政府申请复议。2022年12月30日，信阳市人民政府在收到该复议申请后，于2023年2月21日作出信政复决字〔2023〕19号《行政复议决定书》，维持了浉河区政府于2022年11月1日作出的《行政答复书》。黄某云、陈某、陈某宇不服，遂诉至信阳市中级人民法院。
（该案存在着“双重”一致的救济，即区政府按照中级法院的判决重新做出了行政行为即“《行政答复书》”，后行政相对人即原告不服，申请了行政复议，而市政府又再次维持了这一行政行为，行政相对人对此不服，即将区政府以及市政府作为共同被告起诉至信阳市中级人民法院，这一“双重”一致的救济是合法的，不属于不予受理的“重复起诉”。）
河南省高级人民法院认为：（本案还存在其他的争议角度，但并非本文聚焦的重心，故不予分析）
中共中央、国务院于2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，土地、房屋等财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理的补偿（单从此条发现是不区分土地的性质的，无论划拨还是购买所得的使用权都需要给予补偿）。新的《城镇土地估价规程》亦明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念。本案中，百合城建设中心持有的国有土地使用权证上虽载明系划拨方式取得，但是实质上陈某书（已故）已经按照《兴建游河百合市场合同书》约定的每亩1万元的价格支付了120多万款项，有《兴建游河百合市场结算协议书》等相关证据在卷予以证实，庭审中，游河乡政府亦自认收取了该款项
（法院的判决核心理由就是此处，肯定了行政相对人的“购买行为”，而非是无偿的获得土地使用权）。
法院认为，划拨土地使用权也是土地使用者依法取得的土地使用权，和出让土地使用权一样，都属于财产权，系用益物权的一种。不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。被告主张案涉土地系划拨性质的土地，国家征收时可无偿收回，不予补偿，依据不足。案涉55.61亩国有划拨土地使用权证虽登记在百合城建设中心名下，但百合城建设中心的《土地登记卡》载明该单位性质系个体，杜某发退出后，陈某书独自完成该项目，独自享有收益，被上诉人黄某云、陈某宇、陈某作为陈某书法定继承人，依继承取得案涉55.61亩土地使用权，且上诉人浉河区政府已向被上诉人黄某云、陈某宇、陈某就无争议部分的14.27亩土地进行了相关补偿。
总结来说，河南省高级人民法院的意见是划拨土地使用权和出让土地使用权一样，都属于财产权，系用益物权的一种，不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。即简单来说就是即使是划拨的土地也应当给予补偿。对此，我的意见是，如果是公民等行政相对人主张获得补偿，需要考虑是否支付了对价，如果未支付对价且土地类型是划拨而来，则不予补偿，相反如果其支付了对价则应当给予补偿。如果主体并非公民等行政相对人，而是机关法人作为行政相对人，此时对于土地使用权不予以补偿，但其他损失需要补偿。
河南省高级人民法院案例：划拨土地能否得到征收补偿？
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
实务中出现了这么一个问题，即某一土地使用权系以划拨方式获得而非是以竞标等方式购买时，如果地方政府需要征收这一用地是否需要给予征收补偿款？地方政府常认为是该土地使用权人无法得到土地补偿款，原因是土地的获得方式是“划拨”，这意味着得到土地并未支付价款或者支付的钱较少，即非按等价交易的原则进行。这一观点具有一定的说服性，但是否完全正确还值得讨论，且这一问题在法院的裁判中是如何回答的也需要注意。
本文我选择的是来自河南省高级人民法院的一则案例“黄某云等诉信阳市人民政府与信阳市浉河区人民政府案”【（2023）豫行终353号】。 基本案情：
原信阳县人民政府分别作出信阳政土（1998）152号、156-161号、165-172号、310号批复，原河南信阳地区行政公署作出信政土〔1998〕113号批复，以上批复同意将游河乡游河村麻城庙组、油坊坎组、火神庙组、和山淮村施砦组集体非耕地共计108839平方米征归国有后，划拨给游河乡政府71767平方米作为广场和绿化用地，出让给游河乡政府37072平方米作为农贸市场综合用地
（注意，这一事实是本案问题的前提，即涉案土地系划拨取得，划拨给的对象是河游乡政府）。同年10月15日，信阳县土地管理局向游河乡政府颁发了上述土地使用权证。1998年7月8日，杜某发、陈某书（系黄某云丈夫，陈某、陈某宇父亲，已故）二人作为乙方与浉河区游河乡人民政府作为甲方签订了《兴建游河百合市场合同书》约定：“甲方转让给乙方的地块是位于游河高中操场东侧的竹林和荒滩，其位置与四至范围面积以游河乡百合市场现状图，规划建设主管部门审定的用地红线附图所示，乙方依据本合同取得上述土地使用权”。
（此时的土地使用权发生了转移，即从游河乡政府转移至本案原告的丈夫与父亲名下）后杜某发退出了该项目开发，该项目由陈某书一人开发建设。2001年10月25日，游河乡政府办理了国有土地使用权变更登记手续，信阳游河超级百合城建设中心取得共计37072平方米国有土地使用权，其使用权证上载明土地用途为商业，使用权类型为划拨
（注意，此时的类型仍为划拨）。剩余71767平方米国有土地使用权人仍为游河乡政府
（划拨土地的使用权权属是，部分土地的使用权由陈某书获得，剩余部分的使用权是由游河乡政府获得）。2009年5月6日，浉河区游河乡人民政府（甲方）与陈某书（乙方）签订了兴建游河百合市场结算协议书。2017年3月8日，信阳市浉河区人民政府印发《关于出山店水库移民（第一批）搬迁工作的通告》，其中游河村麻城庙组（火神庙组）集体用材林54.05亩因存在争议，尚未进行补偿。2022年1月13日，浉河区政府收到黄某云邮寄的《请求作出征收补偿决定的申请书》；2022年3月7日，浉河河区政府作出《行政答复书》（此是可诉的行政行为），对黄某云、陈某、陈某宇的申请不予支持。（后段的内容可以直接看段末的红字部分）黄某云、陈某、陈某宇不服遂起诉至河南省信阳市中级人民法院。信阳市中级人民法院于2022年8月30日作出（2022）豫15行初48号行政判决书，判决责令被告信阳市河区人民政府针对原告黄某云、陈某、陈某宇的补偿申请重新作出行政行为。浉河区政府于2022年11月1日重新作出了《行政答复书》，对黄某云、陈某、陈某宇的申请不予支持。黄某云、陈某、陈某宇向信阳市人民政府申请复议。2022年12月30日，信阳市人民政府在收到该复议申请后，于2023年2月21日作出信政复决字〔2023〕19号《行政复议决定书》，维持了浉河区政府于2022年11月1日作出的《行政答复书》。黄某云、陈某、陈某宇不服，遂诉至信阳市中级人民法院。
（该案存在着“双重”一致的救济，即区政府按照中级法院的判决重新做出了行政行为即“《行政答复书》”，后行政相对人即原告不服，申请了行政复议，而市政府又再次维持了这一行政行为，行政相对人对此不服，即将区政府以及市政府作为共同被告起诉至信阳市中级人民法院，这一“双重”一致的救济是合法的，不属于不予受理的“重复起诉”。） 河南省高级人民法院认为：（本案还存在其他的争议角度，但并非本文聚焦的重心，故不予分析）
中共中央、国务院于2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，土地、房屋等财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理的补偿（单从此条发现是不区分土地的性质的，无论划拨还是购买所得的使用权都需要给予补偿）。新的《城镇土地估价规程》亦明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念。本案中，百合城建设中心持有的国有土地使用权证上虽载明系划拨方式取得，但是实质上陈某书（已故）已经按照《兴建游河百合市场合同书》约定的每亩1万元的价格支付了120多万款项，有《兴建游河百合市场结算协议书》等相关证据在卷予以证实，庭审中，游河乡政府亦自认收取了该款项
（法院的判决核心理由就是此处，肯定了行政相对人的“购买行为”，而非是无偿的获得土地使用权）。
法院认为，划拨土地使用权也是土地使用者依法取得的土地使用权，和出让土地使用权一样，都属于财产权，系用益物权的一种。不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。被告主张案涉土地系划拨性质的土地，国家征收时可无偿收回，不予补偿，依据不足。案涉55.61亩国有划拨土地使用权证虽登记在百合城建设中心名下，但百合城建设中心的《土地登记卡》载明该单位性质系个体，杜某发退出后，陈某书独自完成该项目，独自享有收益，被上诉人黄某云、陈某宇、陈某作为陈某书法定继承人，依继承取得案涉55.61亩土地使用权，且上诉人浉河区政府已向被上诉人黄某云、陈某宇、陈某就无争议部分的14.27亩土地进行了相关补偿。
总结来说，河南省高级人民法院的意见是划拨土地使用权和出让土地使用权一样，都属于财产权，系用益物权的一种，不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。即简单来说就是即使是划拨的土地也应当给予补偿。对此，我的意见是，如果是公民等行政相对人主张获得补偿，需要考虑是否支付了对价，如果未支付对价且土地类型是划拨而来，则不予补偿，相反如果其支付了对价则应当给予补偿。如果主体并非公民等行政相对人，而是机关法人作为行政相对人，此时对于土地使用权不予以补偿，但其他损失需要补偿。