李长明，北京资深律师，从事律师工作36年，手机13910101478。

导读

近年来，国家耕地保护政策日趋严格。2021年11月26日，自然资源部办公厅印发《土地卫片执法图斑合法性判定规则》；2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》等。这些新的政策性文件，对耕地保护提出了更加严格的要求，特别有10类用地行为，明确今后要按违法违规处理。

1.未供即用的，判定为新增非农建设违法用地。未供即用，就是虽然办理了农地转用和土地征收手续，但未办理供地手续，即开始占用土地。以前，对未供即用在卫片执法中没有过于强调，一般只要能提供农地转用和土地征收审批手续即可。《土地卫片执法图斑合法性判定规则》对此类情形予以明确：卫片图斑下发时，已依法办理农转用手续，但未办理供地手续，即开始占用土地的，判定为新增非农建设违法用地。

2.养殖设施，严禁新增占用永久基本农田。畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。2019年12月17日，自然资源部、农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》对相关政策进行了调整，提出：严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施。

3.养殖设施使用一般耕地，要落实“进出平衡”。按照原来的规定，养殖设施用地占用耕地是允许的，其用地采取与土地所有权人或使用权人协商、乡镇政府备案方式管理。按照《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》规定，严格控制新增畜禽养殖设施、水产养殖设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。“应经批准”就是要求落实耕地“进出平衡”

4.破坏耕作层的种植业设施，严禁新增占用永久基本农田。种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地。2019年12月17日，自然资源部、农业农村部印发的《关于设施农业用地管理的通知》规定，种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》对相关政策进行了调整，提出：严禁新增占用永久基本农田建设破坏耕作层的种植业设施。

5.破坏耕作层的种植业设施使用一般耕地，要落实“进出平衡”。种植业设施原来是可以占用耕地，只需进行备案就行。按照《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》规定，严格控制破坏耕作层的种植业设施使用一般耕地。确需使用的,应经批准并符合相关标准。“应经批准”也是要求落实耕地“进出平衡”。

6.农村道路，不能占用永久基本农田。农村道路是指在农村范围内，路基宽度在8米以内，用于村间、田间道路交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路(含机耕道)。此前，对农村道路能否占用永久基本农田没有明确规定。《土地卫片执法图斑合法性判定规则》明确：对占用永久基本农田建设农村道路的，判定为非粮化违法违规用地。

7.农村道路使用一般耕地，要落实“进出平衡”。按照《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》规定，严格控制新增农村道路建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。“应经批准”也是要求落实耕地“进出平衡”

8.严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》规定：严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。同时规定：不得在一般耕地上种植草皮。

9.综合立体种养，不能破坏永久基本农田。国务院办公厅印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出：利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。

10.严禁占用永久基本农挖湖造景、建设绿化带。2019年，自然资源部  农业农村部印发的《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）就明确规定：景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。2020年，国务院办公厅印发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》要求：严禁违规占用耕地绿化造林，严禁超标准建设绿色通道，严禁违规占用耕地挖湖造景。而且规定对铁路、公路两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米。《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》强调：严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带。同时提出，不得在一般耕地上挖湖造景；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。

需要提醒的是：国家明确要求：各地要按照坚决止住新增、稳妥处置存量的原则，对此前问题，要根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。但在实际中，一些地方在执行政策中，已不同程度出现“跑偏”问题，需引起高度重视，及时纠正。