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 裁判要点

涉案土地至今仍为集体土地，未征收为国有，当事人持有国有土地使用权证，明显与土地现状不符。该国有土地使用权证所加盖公章虽为真实，但填证时间、填证机关、土地证版式、证号及涉案土地性质等，均与事实不符，故现有证据不足以证明被诉颁证行为的事实存在。换言之，被诉颁发国有土地使用权证的“行政行为”并不存在，故不应判决予以撤销。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再199号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）东宁市人民政府。住所地：黑龙江省东宁市东宁镇通政路1号。

法定代表人申奥，市长。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）孙忠修，男，1963年3月19日出生，汉族，住黑龙江省东宁市。

再审申请人东宁市人民政府（以下简称东宁市政府）因与被申请人孙忠修确认土地使用权登记行为违法一案，不服黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终306号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年11月29日作出（2017）最高法行申7271号行政裁定，提审本案，并于2018年12月7日立案，依法组成合议庭进行了审理。案件现已审理终结。

牡丹江市中级人民法院一审查明，孙忠修是东宁市佳城木材加工厂经营者，2006年经东宁镇政府招商在新屯子村占用村集体土地建木材加工厂，原任镇党委书记鲁兆利为其协调办理土地手续，取得南土国用（1994）字第000714号《国有土地使用证》建厂进行经营性活动。该地块原系村集体的废弃地，后因土地使用权性质问题等产生争议，办不了换证手续，孙忠修到有关部门寻求解决。2013年11月21日，原东宁县国土资源环境保护局作出《告知书》认为：“南土国用（1994）字第000714号《国有土地使用证》不是该局颁发的”。孙忠修不服，于2014年3月24日提起行政复议。东宁市政府作出复议决定认为：“南土国用（1994）字第000714号《国有土地使用证》是‘伪证’其理由不充分，所依据的证据法律效力不足”。2014年12月22日，原东宁县人民政府对原东宁县国土资源环境保护局作出《东宁县人民政府关于不予换发孙忠修国有土地使用证（南土国用[1994]字第000714号）的批复》。孙忠修不服，提起行政诉讼。牡丹江市西安区人民法院（2015）西行初字第5号行政判决认为，集体土地未经法定程序，不能变为国有土地使用性质，不予颁证行为并无不当，判决驳回孙忠修的诉讼请求。

牡丹江市中级人民法院一审判决认为，东宁市政府在新屯子村集体土地上，为孙忠修颁发南土国用（1994）字第000714号《国有土地使用证》(以下简称第000714号《国有土地使用证》）办厂从事经营活动，违反法定程序，不符合法律规定。根据东政复决【2014】4号行政复议决定（以下简称4号复议决定）及该院查明，没有证据证明孙忠修取得的第000714号《国有土地使用权证》是伪证。孙忠修提出基于对行政机关行为的信赖，投资建厂、从事经营活动造成的经济损失赔偿，已予以撤回。因此，孙忠修请求确认东宁市政府颁发的第000714号《国有土地使用权证》的行政行为违法理由成立，但因该争议第000714号《国有土地使用权证》尚未被有关部门予以撤销，该案不适用确认违法判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销东宁市政府颁发第000714号《国有土地使用权证》的行政行为。

东宁市政府不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。二审查明的事实与一审一致。另查明，2006年孙忠修取得第000714号《国有土地使用证》，该证上的土地使用者为孙忠修，用途为工企用地，用地面积为7672平方米，建设占地1714平方米，颁证日期为1994年6月2日。

黑龙江省高级人民法院二审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，东宁市政府具有核发土地使用权证书的法定职权，其对孙忠修持有的第000714号《国有土地使用权证》上的公章真实性没有异议。且东宁市政府作出的4号复议决定亦认定第000714号《国有土地使用权证》为“伪证”的理由不充分，所依据的证据法律效力不足。据此，一审判决认定东宁市政府作为发证机关，在新屯子村集体土地上，为孙忠修颁发第000714号《国有土地使用权证》违法，并判决撤销该证，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

东宁市政府申请再审称：一、二审认定孙忠修所持有的第000714号《国有土地使用权证》是东宁市政府颁发，没有事实依据。一、二审以东宁市政府对孙忠修所持有的第000714号《国有土地使用权证》上的公章真实性没有异议，即认定该证是东宁市政府颁发，属于机械适用法律。请求撤销一、二审判决，依法驳回孙忠修的诉讼请求。

孙忠修答辩称：第000714号《国有土地使用权证》上所盖原“东宁县土地管理局”的公章是真实的，东宁市政府没有证据证明系孙忠修变造。一、二审认定事实清楚，适用法律正确，作出撤销判决并无不当。请求依法裁定驳回东宁市政府的再审申请。

本院对一、二审查明的事实予以认可。另查明，原黑龙江省土地管理局颁发的黑土籍[1996]第105号《黑龙江省土地管理局关于加强土地证管理的有关问题的通知》载明，启用新版土地证书后，各地土地管理部门现存原版土地证书可继续使用到1997年12月31日。原东宁县机构编制委员会颁发的东编发[2002]27号关于印发《东宁县国土资源环境保护局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知明确，自2002年1月24日，原东宁县土地管理局名称变更为东宁县国土资源环境保护局。

本院认为,案涉第000714号《国有土地使用权证》上加盖的“东宁县土地管理局”的公章虽为真实，但根据现有证据，仅以公章真实不足以认定该证系原东宁县国土资源环境保护局2006年填发。本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，判决撤销第000714号《国有土地使用权证》不当，应予纠正。

一、本案现有证据不足以认定案涉第000714号《国有土地使用权证》系东宁县国土资源环境保护局于2006年填发

孙忠修于2006年经东宁镇政府招商在新屯子村建木材加工厂。2009年12月1日，新屯子村委会与孙忠修签订《废弃地转让合同》，第000714号《国有土地使用权证》项下土地即为《废弃地转让合同》中的废弃地。该《废弃地转让合同》中约定“甲方（村委会）有协助乙方（孙忠修）办理土地使用证的义务”。该内容可证实孙忠修2009年签订《废弃地转让合同》时尚未取得第000714号《国有土地使用权证》。第000714号《国有土地使用权证》载明填发时间为1994年6月2日，早于孙忠修2006年来新屯子村投资办厂时间及2009年《废弃地转让合同》签订时间，明显与孙忠修实际使用案涉土地时间不符。

根据原黑龙江省土地管理局颁发的黑土籍【1996】第105号《黑龙江省土地管理局关于加强土地证管理的有关问题的通知》要求，原东宁县土地管理局自1998年已启用新版土地证。2002年1月24日，原东宁县土地管理局更名为东宁县国土资源环境保护局，其公章不再使用。如第000714号《国有土地使用证》为2006年颁发，则应当为新版土地证，所盖填发机关公章应当为原东宁县国土资源环境保护局，而第000714号《国有土地使用权证》仍为旧版土地证，所盖填发机关公章仍为“东宁县土地管理局”，明显与事实不符。

东宁市政府二审提交黑龙江省民政厅2001年1月9日下发的《关于对牡丹江市所辖宁安市、东宁县乡（镇）行政区划调整的批复》（黑民区【2001】4号）可证实，2001年1月，东宁县南天门乡被撤销后并入东宁镇，“南土国用”字号已不再使用，该地块如在2006年经正当程序办理初始登记，应当为“东国用”字号。本案第000714号《国有土地使用权证》仍为“南土国用”字号，与事实不符。

案涉土地至今仍为集体土地，未经征收为国有，孙忠修在该地块上修建厂房时间为2011年，故孙忠修主张2006年为其颁发第000714号《国有土地使用权证》，亦明显与土地现状不符。孙忠修在原审中自认2006年东宁镇原党委书记鲁兆利给其办理案涉土地证时，并未提交相关手续。经东宁市国土资源局查阅，该局没有案涉第000714号《国有土地使用权证》地籍档案，与其相邻证号000713和000715号证亦不存在，土地登记簿亦无相关记载,该事实与孙忠修陈述相符。

综上，案涉第000714号《国有土地使用权证》所加盖的“东宁县土地管理局”公章虽为真实，但填证时间、填证机关、土地证版式、证号及案涉土地性质等，均与本案事实不符。东宁市政府亦在一、二审及向本院再审提交了相关证据，履行了举证责任。故根据本案现有证据，不足以证明第000714号《国有土地使用权证》系原东宁县人民政府2006年颁发。

二、原审判决撤销第000714号《国有土地使用权证》不当，适用法律错误

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。如前所述，本案现有证据不足以证明2006年原东宁县国土资源环境保护局填发、原东宁县人民政府颁发第000714号《国有土地使用权证》的事实存在。换言之，本案被诉的东宁市政府颁发第000714号《国有土地使用权证》“行政行为”并不存在，故不能判决予以撤销。孙忠修提起本案诉讼，没有事实根据，不符合起诉条件。根据原审时有效的《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，应当裁定驳回起诉。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销第000714号《国有土地使用权证》不当，应予纠正。

综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，孙忠修起诉不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第一项规定，裁定如下：

一、撤销黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终306号行政判决；

二、撤销牡丹江市中级人民法院（2015）牡行初字第58号行政判决；

二、驳回孙忠修的起诉。

一、二审案件受理费各50元，退还东宁市政府。

本裁定为终审裁定。

审判长　　袁晓磊

审判员　　骆　电

审判员　　武建华

二〇一八年十二月二十九日

法官助理     林   璐

书记员        战   成