李长明，北京资深律师，从事律师工作35年，手机13910101478。

裁判要点

一、背景情况

本案属于较为典型的时间跨度大、法律适用较难的行政协议纠纷案件类型之一，即被诉行为属于新行政诉讼法实施之前作出即2013年1月签订的补偿安置协议书，且在新法之前已经履行完毕；起诉时间3在新法实施之后即2015年10月；一审审理至申请再审审查阶段，行诉解释及行政协议解释均未颁布实施。在案件审理期间，人民法院应当如何处理相关问题，如涉案争议是否属于行政诉讼的受案范围，确认行政协议无效是否适用起诉期限的规定等，往往存在不同认识。本案即是如此，尽管一审、二审以及申请再审都未支持当事人的诉讼请求，但就涉案行政协议纠纷有关问题的认识，观点并不一致。

二、征迁补偿安置协议纠纷在新法之前是否属于行政诉讼的受案范围

关于征迁补偿安置协议纠纷在新法之前是否属于行政诉讼受案范围问题，一审法院直接表述“征迁补偿安置协议纠纷，应属民事调整的范畴，不应纳入行政诉讼受案审查范围”，二审法院认为“修订前的行政诉讼法并没有将行政协议排除在行政诉讼受案范围之外，一审法院依据法不溯及既往的原则，认定本案不属于行政诉讼的受案范围，系对法律理解的错误”。最高人民法院则采取居中的表述“根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济”，相比更为准确。主要理由为：新法实施之前，因没有法律明确规定行政协议纠纷应纳入民事争议，还是行政争议，在对待此类纠纷的受理问题上，尚未形成共识。但由于最高人民法院在2005年作出的司法批复，将国有土地使用权出让合同以及土地承包经营权合同都纳入民事争议范围，因而司法实践中与该两类合同具有相似特征的行政协议，人民法院一般参照纳入民事诉讼受案范围。因此，人民法院当时告知当事人就行政协议纠纷提起民事诉讼的，属于当时的通行做法，并无明显不当。但是，在理由说明部分，不能直接使用将行政协议争议排除出行政诉讼受案范围之表述。

需要注意的是，拆迁补偿安置协议是否属于行政协议，是必须解决的首要问题。涉案拆迁补偿协议的签订原因是水电站库区移民，签订的主体一方是政府，其性质属于行政协议，这也是本案探讨其是否属于行政诉讼受案范围以及进一步如何处理的前提之一。反之，若其性质属于民事合同，则无论其签订时间如何，都不属于行政诉讼的受案范围。如拆迁人（非行政主体的开发商）因拆迁许可项目，与被拆迁人之间签订的拆迁补偿协议，不属于行政协议。

三、新法之后行政诉讼受理行政协议纠纷是否存在限制

在再审申请审查阶段，合议庭亦对以下观点形成共识：“在新法实施之前将相关行政协议纠纷作为行政案件予以受理的，因并不违反相关法律规定，并无不妥。”换言之，由于法律规定的不明确，对新法之前签订的行政协议引发的争议，人民法院受理与否都并无不当。但是，在本案再审申请阶段的合议过程中，对新法之前签订的行政协议纠纷，人民法院受理时是否应当有所限制，存在不同观点。一种观点认为，对新法之前签订且履行完毕的行政协议，新法之后一律不予受理。主要基于安定行政协议的行政权利义务关系以及稳定其对应的行政公共秩序之考虑。一种观点认为，新法之前签订的行政协议纠纷，新法之后应当一律予以受理。主要基于法律适用规则中未将行政协议纠纷排除出行政诉讼受案范围，以及新法明确将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围之考虑。除前述两种观点外，还有本案再审申请审查最终采取的观点，《行政协议解释》第二十八条规定体现的即是本案观点，即根据行政协议的订立时间作为法律适用的分界标准，而非协议的履行时间。主要理由是：无论是民事合同诉讼还是行政协议诉讼，协议或合同是否履行完毕，并不是法定的案件受理条件之一。另外，根据“程序从新，实体从旧”的法律适用规则，行政协议纠纷是否属于行政诉讼受案范围属于实体问题，应当遵守当时的法律规定，尊重当时的司法习惯。

四、行政协议纠纷的起诉期限问题

本案二审法院从起诉期限角度作出裁定驳回之结论，存在一定问题。无论是2015年《适用解释》，还是《行政协议解释》，行政协议纠纷的起诉期限采取的是“二分法”之规则。即对行政主体单方作出的变更、解除行政协议的行政行为适用起诉期限制度，对其他行政协议纠纷则适用诉讼时效制度。

本案属于行政协议效力确定纠纷，不应适用起诉期限制度，即不应当对其进行程序上的起诉期限审查，只能根据对方当事人的请求对其进行实体上的诉讼时效审查。需要注意的是，行政协议属于行政行为的一种，修订后的行政诉讼法新增了有关无效行政行为的规定，尤其是无效行政行为不受起诉期限的规定。但《行诉解释》又明确规定对新修订的行政诉讼法之前行政行为提起确认无效的起诉，人民法院不予立案。因此，关于当事人提起行政协议诉讼，请求确认行政协议无效的，既涉及行政协议的起诉期限，又涉及无效行政行为的起诉问题，其法律适用显得更为复杂，在司法实务中容易出现不同认识。事实上，严格适用“二分法”之规则，可以得出较为统一的结论：行政协议相对人请求对行政协议效力确认无效的，此时适用诉讼时效制度，不考虑其起诉期限问题。行政相对人请求对行政主体单方解除、变更行政协议的行政决定确认无效的，此时可以根据行诉解释的法律精神予以处理，即新法之前作出单方决定的，不予立案；新法之后作出单方决定的，不受起诉期限的限制，经审查认为不符合无效情形的，再对其起诉期限进行审查。

五、本案裁判后的权利救济

因提起诉讼类型错误而以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉的，不影响当事人调整诉讼类型后再次寻求司法救济的合法诉权。就本案而言，人民法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉后，当事人可以就同一诉讼标的提起民事诉讼。尽管该民事诉讼在诉讼主体、诉讼标的等方面均与本案相同，但由于本案并未对诉讼标的进行实质审查以及作出实体裁判，当事人提起的民事诉讼不属于重复起诉，其诉讼标的也不受生效裁判所羁束。此外，当事人提起本案诉讼之情形，属于民事诉讼时效中断的合法事由。

（章文英）

——摘自《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》

来源：话说民告官

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5420号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：程顺海，男，1971年9月3日出生，汉族，住福建省长乐市。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省永泰县人民政府。住所地：福建省永泰县樟城镇县府路**。

法定代表人：李新贤，福建省永泰县人民政府县长。

再审申请人程顺海因诉福建省永泰县人民政府(以下简称永泰县政府)行政协议一案，不服福建省高级人民法院(2015)闽行终字第629号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员仝蕾组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

程顺海以永泰县政府成立的永泰县大樟溪梯级电站建设及库区移民安置指挥部（以下简称安置指挥部）于2013年1月17日与其签订的《永泰县界竹口水电站库区移民房屋及附属建筑物搬迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》）侵害了其合法权益为由，于2015年10月9日向福建省莆田市中级人民法院起诉，请求确认《补偿安置协议书》无效。

福建省莆田市中级人民法院一审认为：本案虽按《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议予以立案受理，但程顺海与由永泰县政府成立的安置指挥部2013年1月17日签订的《补偿安置协议书》是发生在2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，而修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有将行政协议纳入行政诉讼受案审查范围。根据法不溯及既往的原则，本案作为《中华人民共和国行政诉讼法》修改前的征迁补偿安置协议纠纷，应属民事调整的范畴，不应纳入行政诉讼受案审查范围，也即不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于执行<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第二款和第四十四条第一款第一项的规定,以(2015)莆行初字第256号裁定，驳回程顺海的起诉。

程顺海不服一审裁定，向福建省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，判令支持其一审诉讼请求。

福建省高级人民法院二审认为：《最高人民法院关于执行<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》自2000年3月10日起施行，是现行有效的司法解释，一审法院适用该司法解释作为本案的裁判依据，未违反法律规定。2015年4月22日，最高人民法院虽然颁布了《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称新司法解释)，但仅规定最高人民法院以前发布的司法解释与新司法解释不一致的，以新司法解释为准，并未废止最高人民法院以前发布的司法解释，因此，《最高人民法院关于执行<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的内容与新司法解释不相冲突的部分,本案仍应适用。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有将行政协议排除在行政诉讼受案范围之外,因此,一审法院依据法不溯及既往的原则,认定本案不属于行政诉讼的受案范围,系对法律理解的错误,予以指正。本案程顺海的诉讼请求是要求法院认定已签订的拆迁安置补偿协议书无效,根据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定,应适用行政诉讼法及司法解释中关于起诉期限的规定。因涉案的拆迁安置协议书系于2013年1月17日签订,程顺海明知协议的具体内容并依约履行了协议,其于2015年10月才就该协议书提起诉讼,已经超过了《最高人民法院关于执行<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，且其未能举证证明其超过起诉期限存在正当理由。故程顺海的起诉已经超过了法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。一审裁定虽然理由不当，但结果正确，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条及《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条之规定，以(2015)闽行终字第629号裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

程顺海不服原审裁定，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法再审。主要事实和理由为：第一，一审法院认定行政协议不属于行政诉讼受案范围，属于法律理解错误，二审法院对此已明确予以指出。第二，程顺海签订涉案协议时并不知道相关补偿文件的内容，不存在程顺海“明知协议的具体内容并依约履行了协议”的情况，且协议涉及不动产，本案诉讼并未超过起诉期限。

本院认为：本案系因程顺海与永泰县政府成立的安置指挥部于2013年1月17日签订的《补偿安置协议书》而引发的案件，再审申请人程顺海的原审诉讼请求为确认该协议无效。对于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。再审申请人现针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。原审法院认为上述协议不属于新行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的可提起行政诉讼的情形，并以此为由裁定驳回起诉并无明显不当。

综上，程顺海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人程顺海的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　王海峰

审判员　　仝　蕾

二〇一七年十二月二十七日

书记员　　卫倩男