省直管县区划调整建议方案

作者：阿蚌

　　具体方案是设立4都、39省、5自治区、2特别行政区。即在原有34个省级行政区的基础上，增设16个省级行政区，使我国的省级行政区总数达到50个。省级行政区划调整视各地区划改革运作情况，在3—5年内分步完成，个别少数民族地区可适当推迟。各省除民族自治州、盟所属市县外，均实行省县直辖。

　　一、建议方案的调整思路是：

　　1、力求使重新划分后的省级行政区面积、人口相对均衡，区域版图完整紧凑。
　　现行行政区划的四川、河南、河北、山东、江苏、安徽、湖北、湖南、广东、广西、云南、陕西等省区，人口较多，有几个大省的人口甚至超过了英、法等国，建议将其拆分。按此方案调整后，各省份人口除江苏外都在5000万人以下。现行行政区划中，新疆、内蒙古、甘肃三个省区面积过大或过于狭长，建议进行拆分。此外还有一些地区的现行区划也不尽合理，也应做出适度调整。按此方案进行调整后，各个省级行政区的区域版图更加完整紧凑，各省级行政区域的长宽比例均不超过3∶1。
　　从行政区划组合结构上来说，各行政区如果能够呈蜂窝状排列，就能更加充分地发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用，同时也使行政区内各市县到省会之间的距离都在一个合理的限度之内，这样就可以在交通、通讯等方面大大节约行政成本，提高行政效率。目前，世界主要国家中最接近这种模型结构的是法国的省级行政区划（非大区级行政区划），我国由于幅员面积较大，各地自然及人文条件相差悬殊，不可能在全国应用这种区划模型。我国现行行政区划中仅在中原地区能够体现出这种模型结构。
　　此行政区划建议方案，在认真考虑了面积、人口、自然地理环境、经济、交通、历史沿革、民族分布等因素的基础上，也力求接近这种理想的蜂窝状区划结构。从建议方案地图中可以看到，中原地区各省（黄河长江中下游及南部沿海地区）基本呈蜂窝状排列，而且都能以一个较大城市为中心形成一个高度结合的综合经济地域。

　　2、力求使新的行政区划能够适应地区政治、经济、文化可持续发展的需要。
　　此建议方案可使一个省级行政区以省会（首府）城市为中心、以其他中型城市为辅助、以现有铁路、公路及水运交通网络为框架形成一个紧密联系的政治、经济、文化综合区域。同时适当缩小现有省级行政区的范围，减少省级行政区管辖市县的数量，为实行省县直辖创造条件。原有的省会城市均能较好地发挥地域中心城市的作用，全部保留作为新区划的省会。在原有省会城市的基础上，将齐齐哈尔、通辽、青岛、徐州、阜阳、襄樊、宜昌、桂林、兴宁、湛江、达州、宜宾、大理、延安、张掖、阿克苏等城市确定为省会城市，建立新省，重点培植以这些城市为中心的综合经济区域，使这些中心城市与原有省会城市一起组成中国的地域中心城市网络，以带动周围地区的经济发展。同时兼顾中型城市即二级城市对周边市县的辐射作用，建立起大中心带小中心的二元中心城市框架，对于基本能够辐射所属市县的二级城市，尽量不对其所属市县进行拆分。在新省会选址问题上重视可持续发展的需要，重点考虑新省会城市在水源、交通、人口和经济规模等方面的因素，以能够在较大区域内发挥中心城市辐射作用的大中城市作为首选。比如将兴宁、宜宾、张掖、阿克苏等城市确定为省会城市，而未将与之处于同一省区且人口规模较大的城市汕头、西昌、酒泉、库尔勒等城市确定为省会城市，则主要是从水源、交通等方面进行考虑，以期为新省会城市的长远发展带来有利的影响。从交通线路平衡的角度考虑，原来京沪线上省会级城市有天津、济南、南京、上海4个，京广线上省会级城市有石家庄、郑州、武汉、长沙、广州5个，而京九线上省会城市只有南昌1个，焦作——凭祥线上也只有南宁1个，现在选择阜阳、襄樊、宜昌作为省会，这样京九线上的省会级城市达到3个，焦作——凭祥线上的省会城市也达到3个，使原来四纵线上省会城市数量不均衡的局面多少有些改善。
　　此建议方案希望能够通过对省级行政区划的调整，达到促进贫困落后地区经济发展的目的。上述新确定为省会的城市除青岛外，其他城市附近地区，与原省会附近地区相比均较落后，在这些地区独立建省，定将有利于培育新的经济中心，也可有利于中央对这些地区进行重点扶持，从而推动这些地区经济的快速发展。
　　此建议方案关注了地域文化方面的因素。对于客家人及客家方言的主要分布地区粤东、赣南、闽西地区，建议单独组建一省（初定名为梅汕省），既可利于这一相对落后地区的经济发展，也可利于保护以客家文化为代表的中原民族文化遗存。对内蒙古、甘肃、新疆、陕西、广西等省区的拆分，也在相当程度上考虑了地域文化差异的因素。

　　3、力求实现地域平等，不再增设直辖市，并且将现有的四个“直辖市”改称为“都”。同时将“都”的概念定义为“以都市为中心的小区域省份”，而不是人们习惯上对直辖市所理解的“国家优先发展的特权城市”，以真正体现地域平等的原则。
    此建议方案不增设直辖市，特别不赞成将现有省会城市改为直辖市。因为如果将现有较大省会城市改为直辖市，反而会使这些城市对周边地区的辐射作用受到限制，省级行政机关的迁移也将给国家财政带来巨大负担。
　　
　　4、力求通过最小的调整幅度达到最佳的调整效果。
　　为了使区划调整不致影响社会稳定，此建议方案尽量保留原有的省级行政区划界线和原有省名，只对个别边缘县市进行调整。大家从图上可以看到，这个方案中，保留的省界占省界总长度的三分之二以上，新建省区的面积也只占全国面积的34%，不会对全国的稳定造成太大的影响。而且将采取成熟一个调整一个的办法，在3—5年内分步完成，这样对社会的震动会更小。对于吉林省、辽宁省、海南省、西藏自治区、青海省以及台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区等8个一级行政区，分别从地域独立性和政治、历史等方面考虑，都保持原有区划不变。

　　5、希望利用区划调整的机会对行政区划称谓进行规范。
　　省级行政区划称谓保留原有的省、自治区、特别行政区三种称谓，对于“直辖市”，建议全部改称为“都”，其辖区范围内如果有较大居民点，仍可设“市”，避免了原来行政区划中央直辖市、省直辖市和地级市、县级市难以区分的尴尬，也解决了直辖市辖区内较大居民点不能再设市的问题。
　　现属少数民族自治区的少数民族自治州、盟、自治县、旗划归其他省份管辖后仍保留民族自治制度，保留自治州、盟、自治县、旗的称谓。

　　6、便于推行省县直辖。
　　按此方案调整后，各省所辖市县数目更加均衡，便于推行省直管县体制。河北、山西二省因原县份规模较小，调整后市县仍偏多。但也只能如此，不宜进行大规模并县。

　　二、建议方案的具体调整办法是：

　　1、华北地区：
　　对于北京以北的承德、张家口两个地级市以及京津中间所包围的隶属于河北廊坊的三河、大厂、香河3市县，我建议划归北京，组建一个首都特别行政区——北京都，这样可有利于北京大都市辐射作用的发挥，促进京北、京东这一片相对落后地区经济的发展。
　　对于天津以东的秦皇岛、唐山两个地级市，建议划归天津，以便于对天津滨海新区及曹妃甸一带进行统筹规划和联合开发。这样调整后，河北所属市县为101个，可以在不并县的情况下实现省县直辖。
　　也有人提出河北北部这四地级市与相邻的内蒙古自治区、辽宁省进行整合，重新组建新省，但在这一地区又很难找到足以带动2000—3000万人口地域的中心城市。秦皇岛因过于靠近沿海，对内陆地区的带动作用不足；张家口因在北京的主要供水河流永定河的上游，如果定为省会，必然导致城市规模扩大，夺取京津的城市水源；唐山距京津过近且交通中心地位不突出；其它如承德、赤峰更难具备省会城市所应具备的基本条件。最终还是觉得把这几市分别划入北京和天津显得更合理而且易于操作。
　　内蒙古自治区河套地区，现在汉族人口占绝大多数，建议在此地区设省，省会呼和浩特。同时将内蒙古自治区缩小至通辽、赤峰、锡林郭勒三市蒙古族比例较高地区。首府通辽。
　　因山西所辖县市过多，不便实施省县直辖，故将大同、朔州划入河套省，将晋城市划入河南省，将运城市划入陕西省。这样调整后，山西省辖县市数目为81个。

　　2、东北地区：
　　在东北地区北部黑龙江省和内蒙古自治区相邻地区以齐齐哈尔为中心可形成一个省级区域，可以以齐齐哈尔为省会组建一省，因横跨大小兴安岭，并包含兴安盟大部分地区，可名为兴安省。考虑到大庆为典型的资源型城市，辐射能力很弱，故将大庆市的林甸、杜尔伯特二县划入兴安省。这一省的设立在相当一部分区划专家及爱好者中基本已形成共识。
　　通辽、赤峰一带的归属问题，却是一个令人头痛的问题。民国时期，此地曾归热河省和辽宁省管辖，新中国成立后的七十年代，曾将这一地区分别划入吉林和辽宁，区划格局也不够理想。但若不将通辽、赤峰一带从内蒙古划出，又破坏了整个东北经济区域的完整。我的原方案中，建议将通辽、赤峰二市和兴安盟南部一县一旗组合建立一省（暂定名辽北省），省会通辽。现嫌此省规模偏小，又依据国务院东北振兴方案，将锡林郭勒盟划入辽北省。因这个行政区为蒙古族最集中的地区，也可将现在的内蒙古自治区缩至此行政区范围内，而继续称为内蒙古自治区，而不称辽北省。
　　对于辽宁、吉林二省，因面积、人口规模相对适中，故不作调整。

　　3、华东地区：
　　胶东地区的中心城市非青岛莫属，青岛的城市辐射范围完全可以囊括青岛、烟台、威海、潍坊、日照5个地级市，建议在此以青岛为省会设立一省，而不设立直辖市。
　　对于淮河流域，我的意见是在此增设两省。因为这一地区的山东、河南、安徽、江苏四省均为人口大省，若只在此以徐州为省会增设一省，这一地区各省的人口仍然偏多，而且安徽阜阳和河南信阳一带又难以划分。我的意见是在这一地区以徐州和阜阳为省会分别设立两省（暂定名为沂河省和淮阳省），以有效分解山东、河南、安徽、江苏四省的人口规模。即使这样划分，河南、山东、江苏、安徽、淮阳五省的人口也在4000万以上，沂河省的人口也近4000万，此六省在全国仍属人口大省。
　　长三角地区为经济发达地区，上海为我国的经济中心。现在，上海直辖市发展受限，建议划入嵊泗县，为上海新建港口提供基地，以增加海上发展空间。
　　闽赣粤交界地区的梅州、河源、赣州及龙岩西部地区基本为客家人聚居地，潮州、汕头、揭阳、汕尾为闽南语潮汕方言区，建议在上述地区以兴宁为省会建立一省（暂名为梅汕省）。有很多区划专家和爱好者都赞同在这一地区组建一省，但有人提出以汕头为省会。我觉得，就这一区域来说，经济上汕头确实比兴宁更强，但其位置过于偏南，而兴宁位于粤东地区一个较大的宽谷之中，交通中心作用也很突出，而且更接近这一区域的地理中心。若以兴宁为省会将比以汕头为省会对腹地的拉动作用更强，所以我的意见倾向于以兴宁为省会。此地区另一个较具有竞争力的省会候选城市是位于兴宁以东的梅州，梅州为客家文化最有代表性的城市，但位于狭窄河谷之中，城市发展空间不足。不论是选梅州还是选兴宁，都将有利于带动内陆地区特别是赣州等地的经济发展。

　　4、中南地区：
　　对于河南、湖北交界地区，有人提出以信阳为省会建省的方案，但我以为，若在此二省交界地带建省，以信阳为省会不如以襄樊为省会更好。信阳的交通中心地位受到同在京广线上的郑州和武汉的制约，若以信阳为省会建省，则会在这一地区出现三个东西狭长的省份，不利于省域综合规划和开发。且京广线上已有石家庄、郑州、武汉、长沙、广州5个省会城市，不宜再在这一线上增加新的省会城市。我的意见是这一地区以襄樊为省会建立新省（暂名为汉江省），辖区基本包括襄樊市、十堰市、南阳市及随州市（广水除外），这样就可以有效疏解京广线的交通压力。并可使各省会城市错落排列，从而减少省会辐射区域的交叠与空白。
　　在三峡地区建省的意见早就有人提出，但后来设立了重庆直辖市，基本取代了三峡省。但重庆直辖市并未包括整个三峡库区特别是距三峡坝址不远的宜昌市。作为管理三峡库区的省会城市，宜昌位于三峡水坝附近，远比重庆管理三峡库区更为合适。现在要重新分省，在三峡地区增设一省又似成必然。我建议在这一地区以宜昌为省会建立三峡省，同时相应缩小重庆市的管辖范围。因有枝柳铁路方便了湘西州、张家界市与宜昌之间的交通，所以我觉得应将以上一州一市纳入三峡省。
　　在湘黔桂粤一带，湖南省会长沙偏于东北，广西首府南宁偏于西南，贵州省会贵阳又略偏西，在其间自然形成了以桂林为中心的一块较大的远离各省省会的区域。广西壮族自治区的壮族人口主要分布在区内中西部地区，东部的桂林、贺州、梧州、玉林、北海及贵港市的部分地区壮族人口比例较低，居民以汉族和其他少数民族为主，建议将上述壮族人口比例较低地区从广西壮族自治区中划出，与相邻省份中远离省会的地区共同组建新省。桂林市1950年以前曾为广西省的省会，与附近各省会城市距离适中，文化旅游资源也较丰富，建议此省以桂林为省会（暂名桂林省或广北省）。辖区包括广西桂林、贺州全部及柳州北部三县，湘西南永州全部及邵阳、怀化的部分地区，同时也可将贵州黔东南苗族侗族自治州的天柱、锦屏、黎平、从江四县划入。另外，在广西、广东交界地区以湛江为省会组建一省（暂名为广南省），辖区包括广东的湛江、茂名、阳江及云浮的罗定市，广西梧州、玉林、北海和贵港、钦州的部分县市。设立此省，可加大梧州一带与沿海的联系，促进这些地区的经济发展。

　　5、西南地区：
　　四川省的面积人口规模现在仍然偏大，陕南汉中、安康二市居于秦岭之南，自然地理、地域文化与陕西中北部差异较大，且由于秦岭的阻隔，此二市与省会西安之间交通多有不便，虽近年筑成西康铁路，但作用仍有限。四川面积较大，人口较多，东北部的达州、巴中、广元、南充、广安五市与省会成都距离较远，而陕南、川东北之间的大巴山、米仓山比秦岭低得多，所以不妨将陕南与川东北联合组建一省（暂定名为北川省）。但在这一地区选择省会较为困难，若论地理中心，应选巴中，但巴中城市规模小，交通状况不佳，缺少发展空间；若论最大城市应选南充，但南充位置过于偏南，且与盆地内原有两大省会级城市成都和重庆距离都很近，不利于城市自身发展及带动全省；其他如汉中、安康、广元三市则地理位置更偏，反复权衡，综合考虑中心位置、交通条件、与现有省会城市之间的距离等诸多因素，我觉得达州附近为最佳，如在达州附近的三汇镇一带建设新省会，此地铁路可通成都、重庆、安康，达州至宜昌的铁路也在规划之中。三汇镇又有水运之便，南边约30公里处的大竹为多条主要公路交汇处，所以我认为，若在此建省，达州附近的三汇镇当为省会城市的最佳选择。对于陕西的划分，也有一些人建议保留汉中、安康在陕西省内，而将北部划出，与甘肃庆阳地区组建新省，省会设在延安。这样的划分我也设想过，但后来觉得陕北一带人口较少，单独设省规模嫌小，而且延安一带自然生态破坏严重，水源不足，又有谷地地形的约束，城市缺乏发展空间，因此放弃在陕北单独建省的想法。
　　四川、云南两省省会之间，距离很远，交通不便，建议在这两个省会之间的广阔地区增设一省（暂名为南川省），此省范围包括四川的宜宾、泸州、内江、自贡、乐山、攀枝花五市，凉山彝族自治州全部，汉源、石棉、九龙三县，云南昭通市全部，省会宜宾。有人建议将此省省会设在西昌或攀枝花，我觉不妥，因为此省的人口多居于东部五市，宜宾更接近此省的人口中心，且交通条件更为优越。
　　对于滇西地区，建议单独组建一省，虽人口偏少，但因现在云南省辖县市数目较多，面积偏大，一分为二后，有利于实行省县直辖和西南边境地区的开发。
　　西藏的面积超过120万平方公里，但人口仅为250万，在中国现有省级区划中，仅高于澳门，为了达到省级行政区人口、面积大体均衡的目标，我觉得西藏的区划仍以保持现状为好。有人提出将藏东的昌都、林芝与川西甘孜藏族自治州合并，恢复西康省，我也觉得不妥。首先是人口偏少，初步估算人口约170万；其次是这一地区的生态环境也十分脆弱，若在此建立一省，随着省会城市建设及省域经济的加速发展，这一地区的生态环境也有遭受严重破坏的可能，这样看来，西藏的辖区范围还是保持现状为好。

　　6、西北地区：
　　现在的甘肃省，东西过于狭长，乌鞘岭以北的河西走廊地区和乌鞘岭以南以兰州为中心的地区之间自然地理及人文差异较大，而且距离较远，交通不便。而内蒙古自治区西部的三旗在1979年以前曾分别归甘肃和宁夏管辖，故建议将甘肃河西走廊地区与内蒙古自治区西部的额济纳旗、阿拉善右旗整合建立新省，这样将有利于对黑河流域及巴丹吉林沙漠进行综合治理。因其地居于甘州（张掖）、肃州（酒泉）旧地，故用甘肃省名命名此省，而将以兰州为中心的省份命名为陇西省，并按照方便交通的原则，将六盘山以东的平凉地区部分市县及庆阳地区划入陕北省。对于内蒙古自治区的阿拉善左旗和乌海市，因其与宁夏接近，且以前曾划归过宁夏，所以仍划归宁夏回族自治区，以便于宁夏对其风沙源地腾格里沙漠进行统筹治理。
　　青海省的区划以保持现状为好。为平衡省会的辐射区域，我也曾设想过将西宁一带划归兰州所在省，而将青海省会西迁至格尔木，后来觉得此办法不利于环保，将可能对青藏高原北部及柴达木盆地本已十分脆弱的生态环境造成致命的破坏，故而放弃将青海省会西迁的设想。
　　新疆总面积160余万平方公里，人口1800余万，在全国各行政区中面积最大。我建议对新疆进行拆分。天山是一条天然的地理界线，也是一条天然屏障，南北交通极为不便；从民族构成上来说，南疆与北疆也有较大差异，南疆以维吾尔族为主，仍以设立自治区为佳，首府选址综合考虑人口重心、交通中心、水源等因素，建议选阿克苏。其它几个较有竞争力的城市是：库尔勒、喀什、轮台、库车，其中库尔勒和喀什的现有城市规模强于阿克苏，但位置一个偏东，一个偏西；轮台为沙漠公路的北端起点，交通上有一定优势，但城市过小，且水源不足；库车的交通条件较好，但水源条件和城市规模均不如阿克苏，而阿克苏与和田之间的公路修通后，南疆交通中心的地位将更加不可动摇。北疆则为汉、回、哈萨克、维吾尔等民族杂居共处，建议在北疆设省，省会仍为乌鲁木齐。同时，将新疆生产建设兵团所属的城市、企业及人员就地划归地方管理。但考虑民族问题，对于新疆的调整可推迟几年完成。

　　7、其它微调地区：
　　河南省的台前、范县，被山东省所包围，安徽省的天长市，被江苏省所包围，皆与邻省交通方便，而与本省交通不便，同时也给山东、江苏两省的省域综合开发特别是交通网络建设带来了一定的麻烦。建议将台前、范县就近划入山东省管辖，将天长划入江苏省管辖。将河南陕县以西的灵宝、卢氏二县划归陕西。

　　8、港澳台：
　　由于香港、澳门与内地之间在政治、经济、文化等诸多方面还存在着相当大的差异，暂不宜仓促地与其相邻的深圳、珠海等地进行整合，建议仍保留其特别行政区称谓及其区划界线。如欲调整，也要等到几十年之后。对于台湾省，其区划应待回归后根据情况再作适度调整。

　　关于此建议方案对省级行政区进行调整的详细情况，请参阅文后所附《调整后省级行政区划情况一览表》及《调整后行政区划规模统计表》。