存款保险制度——是指由经营存款业务的金融机构，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳一定的保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保证其清偿能力。

作为金融机构退出机制中的一项重要制度，它是一个国家为保护存款人利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。通俗地说，就是由各家存款性金融机构交纳保费，一旦投保机构面临危机或破产，就由这家保险机构为存款人支付一定限度的存款。
（本文写于9月14日）

银监会主席刘明康于日前出席“第22届世界法律大会”时的一席话，无异于将备受关注、也备受争议的“存款保险制度”向前暗退了一把。他说，银监会今后将从五个方面加强银行业监管的立法，这其中就包括存款保险制度的建设行将加速。

而在随后于大连举行的“存款保险国际论坛”上，一位来自国务院法制办财政金融法制司的副司长更是明确表示，“《存款保险条例》已列入国务院立法体系，目前相关部门正在抓紧制定。”

官方与学界的博弈未曾间断
自今年年初以来，学界围绕“存款保险制度”是否该建立、该如何建立等话题展开了多次争辩。官方则曾不时放出诸如“存款保险制度金于今年年底前建立”的风声。

据记者了解，目前包括四大商银行在内的一些大银行对此似乎没有太高的积极性。中国银行资金业务处安处长认为，“对四大行来说，建立存款保险制度意义不大，因为四大行之间拆借数额一般很大，不是小银行能解决得了的。”

6月10日，央行在其发布的《2004年年报》里指出，2005年将加快建立存款保险制度等市场化风险补偿制度；并结合中国实际情况，对存款保险制度等市场化风险补偿制度进行研究。 一位业界人士指出，这是央行首次在正式文件中阐述存款保险制度，它意味着决策层对于该制度的优点给予了越来越多的肯定。

国务院发展研究中心金融研究所副研究员吴庆一直站在反对的立场上，并曾撰写过一份《存款保险制度的风险及其防范》的调研报告。在不久前就此话题接受本报记者专访时他坚持认为，在我国银行监管体系不到位的情况下推行上述制度，存在着不小的道德风险。

中央汇金公司总经理谢平、央行稳定局王素珍处长则主张建立和推行存款保险制度。他们认为，银行的脆弱性使得存款保险至关重要；同时，由于金融领域里存在信息的不对称，小储户获取信息和监督银行的成本高，而存款保险制度可以保护小储户以避免其成为银行破产的牺牲者。中国银行资金业务处安处长也表示，建立和推行存款保险制度对众多的小银行是有好处的。

存款保险制度仅能解决单纯的流动性风险
“在监管力量不充分的前提下，谁又能来为‘存款保险’而保险呢？”吴庆告诉记者，他曾经就自己的一些观点与包括王素珍处长在内的不少人士有过交流，“不过，对方的观点都很鲜明。他们认为建立这个制度是必要的。”

“银行业与其他行业不同，它的独特性在于其运用流动性负债为流动性资产融资，这种部分准备金制度具有内在的不稳定性，它使得银行容易遭受挤兑的冲击。”谢平同时认为，由于银行挤兑具有传染性，因此如果没有政府的干预，单个银行无论经营得多么好，都无法经受得住持续的挤兑，严重的金融恐慌往往使得健康的金融机构与坏的金融机构一起倒闭。

在采访过程中，记者还注意到有学者指出，对于这个制度不能寄予过高期望，因为它仅仅能解决单纯的流动性风险。其相关关点还包括：投保的机构也应该是运行比较稳健的机构，而不是那些劣质的机构，存款保险机构则应该是政策性的机构，应该拥有相应的监管职能，其资本金也应该由国家财政来出。

“在设计存款保险制度时，最难解决的问题是对保费的估算，同时还要考虑到投保银行的特殊风险。至于居民与非居民、本币与外币、国内银行与国外银行的受保选择等问题，要好办一些。”更有专家指出，如果确实要建立这个制度，那么投保机构应该是商业性的存贷款机构，而不是政策性机构，因此，四大国有银行和农村信用社解释都不应该纳入保险的范围。

更大的风险在哪里？
一些专家呼吁尽快开展存款保险的试点，但对存款保险制度的方案有很多争议。国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松说，“最大的争议是存款保险可能使被保银行出现道德风险，从事过多高风险的贷款和投资。”

吴庆告诉记者，“在美国的存款保险制度经历了严重的危机之后，人们才认识到这个制度本身蕴涵着严重的道德风险。”他指出，这个制度能把存款人从银行倒闭的风险中解放出来，把银行（不分健康与不良）从存款人挤兑的风险中解放出来，从而鼓励存款人和银行经理承担更大的风险，特别是鼓励存款人与失去清偿能力的银行“合作”，在双方各得其所的同时，降成本转嫁到了存款保险公司。“这种损公肥私的行为最终会使得存款保险公司的损失不断扩大。”

吴庆说，让他感到担忧的是，中国的国有银行出现了长期而大面积的亏损，正常的银行倾向于控制风险，资不抵债的银行则倾向于冒险。

谢平对于建立存款保险制度过程中会出现道德的风险也是心中有数。“目前我国不同类别银行间风险差别较大、内控机制良莠不齐，决定了我国存款保险制度的建立应当分步进行。”

他认为，当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的规范的金融机构退出机制，通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架。他还提出，要着重解决设立存款保险基金，明确存款保险范围，实行差别存款保险费率制度，以及对存款人实行有限偿付等几方面的问题。

吴庆告诉记者，他感觉相关部门对于该项制度的推行有着浓厚的兴趣，因此何时建立该项制度并为之立法可能只是时间上的问题。因而，在他的这个调研报告中，也就今后如何切实将道德的风险提出了自己的建设性意见。

审慎性监管需切实跟进
“我认为，应该用审慎性监管来降低存款保险制度中的道德风险。”吴庆说，“存款保险制度的本意是通过防止挤兑而使得银行体系更加安全；但如果设计不合理，结果却可能会削弱银行系统的稳定性，从而加大了银行倒闭的可能性。”

谢平也分析，存款保险不可能同时达到预防与保护的目的。存款保险首要的目的应当是保护小额存款人，而不是防止系统性银行挤兑。任何一种存款保险方案，除非它提供无限制保护，并得到政府的全额支持，否则不可能防止系统性银行挤兑，大规模的银行挤兑只有政府救助措施才能制止。私人存保方案在银行界遭到的反对最少。

专家认为，鉴于自愿存款保险方案以及统一费率制度的弊端，目前应该实施强制性的变动费率制度方案；在此基础上，如果银行有权选择其在不同费率水平上的保险程度，即实行共同保险方案，效果会更好，因为它使存款人承担银行倒闭的部分损失，同时也能激励银行公开存款保险机构确定保费所需要的一切信息。为了成功地实现存保目标，应严格实施"一个存款人一家银行"的保护上限，同时应堵住任何漏洞。（本报驻京记者 郑春峰）