组织部能不能当被告

（ 2009年9月16日）

[核心提示] 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。党委组织部行使了《公务员法》规定的公务员录用的行政职权，做出了不予录用的具体行政行为，理所当然应当承担被告的法律责任。党委组织部门如果不想做被告，最好的办法就是将公务员录用各项具体的行政工作交由各招录机关和政府人事主管机关来做，自己不要代替行政机关直接面对社会报考人员发号施令。

一、案件及专家讨论意见的报道

中国新闻网2009年9月7日报道，徐州一女考生先育后婚，报考公务员政审被淘汰。此事经媒体报道后，引起了社会各界的强烈关注。九月七日，王莹以该案件在徐州市有重大影响为由，以特快专递的形式向徐州市中级人民法院提交了诉状和有关资料，分别将中共铜山县委组织部以及徐州市泉山区人口和计划生育局诉至法院。王莹请求人民法院分别确认上述两单位的行为违法，并判决两单位公开赔礼道歉。行政诉状称，原告王莹于今年二月份，报考了江苏省的公务员考试，报考单位是江苏铜山县检察院。三月二十二日，进行了笔试，面试通过后，五月二十二日最终成绩揭晓。今年六月六日，王莹体检通过。六月底，作为拟录用人员的原告王莹进入了政审阶段。原告认为，目前国家公务员和地方公务员招录中，并没有生育后登记结婚不得录用为公务员的明确规定，目前为止没有法律条文对未婚先育作为不能录用为公务员的依据。而且当时原告的年龄已经属于晚婚晚育，符合生育政策的年龄要求，而且孩子出生之后补办手续未受到任何行政处罚。并且领取了独生子女父母光荣证。原告还认为，江苏省公务员考试要求中，对政审要求中的第九款：不能违反国家计划生育政策。但是，国家计划生育政策没有禁止先育后婚的规定。而且，国家公务员政审标准对于计划生育的要求是超计划生育者政审不合格，而被告在执行该规定时成了违反计划生育政策者不合格，属于扩大范围，偏离了国家公务员政审的原意和作用。

９月９日，正义网又作《专家激辩“先育后婚考公务员遭拒录”事件》的报道。报道称，这起“先育后婚考公务员遭拒录”案件被媒体报道后引起了社会广泛关注，针对当事人的行政诉讼行为，正义网记者采访了中国人民大学法学院博士生导师杨建顺教授、中华全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来律师和中国人民大学法学院讲师、法学博士王贵松。采访讨论的问题主要在三个方面，即组织部能不能成为行政诉讼对象？状告计生局，法院应否受理？先育后婚是否构成拒录公务员理由？

对王莹将中共铜山县委组织部诉至法院的行为，三位专家一致认为欠妥。杨建顺教授解释：“对组织部的行政诉讼不能成立，因为我国行政诉讼法规定，被告一方是国家行政机关及其工作人员，而铜山县委组织部不是‘行政机关’，故而不适用。”袁裕来律师认为这与我国目前许多人都不是太清楚行政诉讼法有关，“乱诉现象比较严重”。王贵松说：“从招录公务员的行为性质上来说，这是一个行政行为。将中共铜山县委组织部列为被告是欠妥的。”有鉴于此，三位专家称原告王莹将中共铜山县委组织部诉至法院，恐将不会被法院受理，当事人应寻求其它途径表达主张。王贵松指出，当事人可以最后发布录用公告者为被告提起行政诉讼。袁裕来律师也认为，徐州中级法院应该向当事人讲清不受理理由，并应给出相应建议，比如，如果拒录行为系铜山县委组织部做出，则应建议当事人向党委、上级党委组织部门进行申诉；若该行为由政府机关作出的，则应当建议当事人变更起诉对象。

对法院应否受理状告计生局的问题，专家们表达了不同看法。“从适格的被告上来说，状告人口和计划生育局的‘婚育证明’则是可以的。”三位专家首先都肯定了计生局作为被告的资格。但同时认为，法院是否受理尚需视情况定。在袁裕来律师看来，计生法的条文非常清楚，应该理解为先结婚、后生育，而先育后婚则违反了计生法规，虽然当事人后来纠正了错误，但其违法行为却已是不争的事实。杨建顺教授也承认，按照我国的“计生法”，先育后婚确属违法行为。但他一再强调当事人王莹是违反了计生法的“程序规定”，并未违反计生法“最重要、最核心”的实质：一对夫妻只生一个孩子，因为王莹夫妇已领取了“独生子女父母光荣证”。而王贵松则支持当事人这一诉求：“计生局认定当事人违反《江苏省人口与计划生育条例》第二十一条的规定是错误的。”因为当事人补办结婚登记的行为应具有溯及力，可以使王莹的合法婚姻关系的时间提前到具备结婚实质要件之时。而“泉山区人口和计划生育局对《江苏省人口与计划生育条例》第二十一条第一款的理解有偏差”。“‘男女双方经依法登记结婚且均未生育过的，即可生育一个孩子，’结合全条来看，这是一个权利性的规定，而不是义务性的条款，即登记结婚后均未生育过的，有权生育一个孩子，而非只有经过登记结婚，才能生育。”

至于先育后婚违反计生法是否构成拒录公务员理由？袁裕来律师认为，公务员首先必须遵守法律、执行法律，计划生育作为我国目前的一项基本国策，也为宪法所规定，“《公务员法》规定公务员录用的条件之一为‘拥护中华人民共和国宪法’，作为行将成为公务员的考生，更应遵守才是。当事人违法计生法是不争的事实，因此，拒录理由成立。”而对于当事人所提出的“国家计划生育政策没有禁止先育后婚的规定及公务员法并未明确规定先育后婚不得录为公务员”，袁裕来认为“法律法规并不能穷尽所有的情形”。杨建顺和王贵松则持相反意见，他们认为《公务员法》规定的不得录用为公务员的第三点“有法律规定不得录用为公务员的其他情形的”，其中“其他情形”只有“法律规定”的才合法，不可随意扩展。公民享有成为公务员的基本权利，不得通过政策等非法律的方式剥夺。王贵松还认为，结合《人口与计划生育法》以及《行政机关公务员处分条例》的有关规定，计划生育中的超生问题可能属于《公务员法》规定的情形之一，自然在录用时也不能录取有严重超生情形的人。但“在本案中，当事人已经领取了‘独生子女父母光荣证’。很明显，这根本不是什么超生问题，更谈不上是‘情节严重的’超生问题”。 因此，两位专家表示，在笔试、面试和体检均合格的情况下，不录用王莹是不符合法律规定的，先育后婚尚不足以构成被拒录的要件，这至少不是一个充分的、理直气壮的理由。

二、组织部当被告理所当然

对专家认为计生局可以做被告而组织部不能做被告的看法，我们认为是错误的。

通常而言，行政对公民、法人或者其他组织作出了具体行政行为，公民、法人或组织作为行政相对人不服，提起行政诉讼，属于最典型和最普遍的行政诉讼受理范围，这是没有问题的。计生局是行政机关，其对原告作出“婚育证明”的行为是行政确认行为，当然属于具体的行政行为，三位专家都肯定了计生局作为被告的资格，这是对的。但专家认为，法院是否受理尚需视情况定，即视是否违反计划生育法规而定，这就有问题了。因为原告是否违反计划生育法规是判断具体行政行为是否合法的依据，不是判断是否立案受理的依据（不知道是报道内容不完整还是专家的分析不周全）。另外，原告真正要面对的是，即使在受理对组织部的诉讼的前提下，法院也可能会提出，计生局出具“婚育证明”是为组织部作出考察（政审）不合格不予录用决定的证据材料，计生局在组织部的决定行为中只是“证人”，没有参与作出不予录用的决定，不是“被告”，所以，不予受理对计生局的诉讼。从实务上看，原告违反计划生育规定是事实，即使立案受理对计生局的诉讼，结果也必然是判决计生局出具证明的行为合法，对解决公务员录用的争议没有任何法律上的意义。

我们认为组织部做被告是理所当然的。至于行政机关都不愿意做被告，党委部门更加不愿意做被告，那就是另一回事了。

其一、按照原先《行政诉讼法》的书面文字规定表达，行政诉讼的被告确实是仅指“行政机关”，组织部是党委的机关，不是行政机关，所以确实是不能做行政诉讼的被告。用袁裕来律师的话来说，是“没有资格作为行政诉讼被告”。但是，在国家的行政管理中大量存在着非行政机关行使行政职权作出行政行为的情况，存在着将行政机关职权交由非行政机关行使的情况，因此仅仅将名义上的行政机关列为被告，必然使许多的行政管理行为逃脱法律的监督特别是逃离司法的监督，所以，行政诉讼的司法实践需要将行政机关作延伸的解释，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”作为被告的名义上的行政机关，已经转变为实质意义上的行政机关，即已经变成了“具有国家行政职权的机关”。依此，如果组织部行使了应当属于公务员录用主管机关性质的职权，作出了不予录用或者取消录用等的行政行为，理所当然应当承担被告的法律责任。