其主要建议为：

    “十四五”时期做好城市更新工作的建议

       新时代我国城市高质量发展需要重视城市更 新工作，基于以上研究，对做好城市更新工作提出 以下几个方面的政策建议。

 第一，尊重城市发展的客观规律，高度重视规 划工作在城市统筹发展中的作用。城市发展的客 观规律既包含了产业发展的客观规律，也包含了 人口流动的规律和城市空间布局的规律。当前， 世界城市发展普遍呈现出城市群发展与大都市圈 发展的特征，我国应紧抓长三角一体化、粤港澳大 湾区建设、京津冀协同发展的国家战略机遇，客观 分析以大城市现代高端服务业引领制造业分布的 发展趋势，坚持包容性发展的理念，让不同收入阶 层的人都能够在城市和谐生活。做好城市更新工 作，不能简单地追求建筑物或者基础设施出新，而 应从城市发展的规律入手，通过科学合理规划，统 筹城市更新工作。世界发达经济体的城市发展经 验表明，城市规划对于完善城市更新具有重要的 意义，日本东京先后历经的五次大规模规划，为城 市合理发展提供了坚实的保障。做好城市发展规 划工作，要努力做到城市规划、国土规划、产业规 划等多种规划相结合，在充分研究城市资源禀赋 与产业发展情况的基础上，制定城市更新的总体 规划。 

第二，以改善人民群众生活质量为主要目的 推进棚户区改造，为棚户区改造制定整体方案。 棚户区的居住者收入来源较低，棚户区租金与沿 街店铺租金成为其基本收入来源，且棚户区大多 分布在老城区，许多居民世代居住于此，已经形成 了惯有的生活方式和社会网络。因此，棚户区改 造不应将经济效益作为首要目标，而应首要考量 社会效益。政府应以改善人民群众生活质量为首 要目的进行投入，优先在原址进行拆除、规划重 建，并做好相关居民的再就业安排工作。 

第三，对城市更新项目进行分类指导，合理确 定参与主体。无论是政府还是私人资本作为主体 投入城市更新均各有优劣。这就需要根据城市更 新项目的不同特点进行分类。一般来说，商业设 施或者需要导入经营主体的，应交予私人资本进 行更新再开发，公共设施如博物馆、文化设施、道 路、停车场等可以由政府主导进行更新。对于社 区的“适老化”改造可以采取政府补贴与私人出 资相结合的方式，提升旧小区更新改造的效率。 

第四，合理平衡城市更新过程中不同主体的 利益。当前，我国城市更新过程中各利益主体之 间谈判的交易成本大大增加，协调改造的收益在 利益主体———原居民、政府、开发商之间的分配使 得城市更新障碍重重，集体土地产权界定的不清 晰又加剧了上述困难。对于居民而言，城市更新 在产生搬迁等成本的同时，也会获得改善居住条 件、获得土地赔偿等收益; 对于开发商而言，城市 更新在增加开发成本的同时，也会获得一定的商 业收益; 对于政府而言，城市更新将增加财政支 出、因税收优惠而带来的支出成本，但也会获得城 市人居环境改善、经济效益提高、社会福利增加等 ·131· 收益。以上三种利益主体均会从自身成本与收益 的角度来考虑是否参与城市更新，这就需要以市 场手段为主导，在考虑城市肌理保护与文脉传承 的前提下，构建三方利益主体共同认可的可持续 的城市更新方案。

 第五，进一步完善集体土地流通的相关制度， 做好“城 中 村”更 新 工 作。随 着 新 的《土 地 管 理法》出台，集体土地征收与流动的相关法律障 碍已经扫清，然而，城中村改造依然存在许多值 得探索的地方。如集体土地能否像国有土地一样 可以在金融机构进行抵押融资，城中村改造之 后村民如何合理地分享土地收入，以及集体土地 流转之后原有居民的收入来源如何保障等。这些 问题亟须地方政府针对城中村改造制定相应的 法规。 

第六，推进“新基建”建设，提升城市功能，为 城市更新后的智慧管理提供支撑。2020 年 3 月 4 日，中央政治局常委会提出，要加大公共卫生服 务、应急物资保障领域投入，加快 5G 网络、数据 中心等新型基础设施建设进度。随着“新基建” 在全国范围内的推动，城市发展将迎来新的机遇。 突如其来的新冠肺炎疫情凸显了城市发展中老旧 城区的公共治理问题。在城市更新工作推进过程 中，应在加快补齐传统基础设施短板的基础上，大 力推进“新基建”，增强城市功能，提升城市智慧 管理水平，以有效避免城市更新只重外表而不重 管理的问题。