食品监管足迹——学习篇（一）

食品安全问题何以无解？

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本文的题目不是我的，是《南风窗》就“食品安全问题”采访一位学者全记录的题目，我只是“拿来用用”。

国庆节前，本人和我局的相关人员前往辽宁锦州质监局，参观见学他们的“十星动态食品安全监管”方法。简言之，他们的做法是：根据相关法律、法规要求，将企业必须落实的责任划分为十大类，每类一颗星作为标记，每季对所有企业进行一次综合评估。根据评估结果，六星以下停产整顿，六星以上限期整改，与此同时，将综合评估的结果公示社会，接受监督。老夫站在监管者的角度，理解他们的做法是近乎于抓住了监管方法的牛鼻子。也就是说，阶段上来讲，是可行的，也是必须的，但从长远来说，依然需要企业的配合和社会的支持。另一方面，同为地级市，他们全市仅280家企业，我市却高达970多家，依照其而行之，综合评估时，由于人力有限，评估的质量难以保证。这一切都说明其做法在我地区适用时还有调整和修正的必要，但他们的做法是一种思路，也是难能可贵的敬业精神。目前，我局正在消化他们的成功做法。

与此同时，老夫围绕“食品安全监管和生产”查阅了大量的文献，感触颇深。（个人工作有一个习惯，抓一项工作，首先要对其进行方方面面的了解，通过了解将其转换成理性思考，有了理性思考再具体指导和引导实践，再从实践中升华理性的第二次思考，再用升华了的理性思考指导实践……，只有如此良性循环，这项工作的落实才是最优的，也是最具发展潜质和标杆效果的）。其中，一篇《南风窗》杂志采访一位学者的文章，个人觉得非常值得在此推广并作一探讨。这篇文章的题目就是本文的题目《食品安全问题何以无解？》

《南风窗》采访的学者，可是一位大学者，他是中国工程院的院士，名叫 陈君石。陈院士是一位权威的食品安全专家，他的主要工作就是帮助政府更好地提高监管效率。反复看了该文后，感触很多，感想很深，特别是困扰本人很多的现实问题和难解的“国度、体制、方法”等等一系列的错位，仿佛寻觅到知音一般。在此，老夫不得不再次运用个人观点：食品安全监管，就是火山口上观风景，风光不见风险长存。顺便将我的一些感想留在此处，供朋友们批阅。

感想之一：实在、真实。

虽然是采访文章，但通篇体现着实在、真实，看来陈老也是个率直、敢说真话、敢讲实话的人。附和他的观点，个人理解，在食品安全问题上，法律要求的第一责任人是生产者和经营者，这在《食品安全法》第三条就已经明确了。然而，只要是食品上出了问题，社会认知往往直接就把目光盯在监管者身上。本人不是说不该盯着监管者，而是想说明，要分清原因、过程和责任，该是谁的就罚谁！安全的食品绝对是生产出来的，而不是监管出来的。至于监管者的难度本人已在博文《食品监管者头上的四座大山》叙述了，这里就不再展开。陈老的话题给我们的启示，比如：我国目前是处在社会主义经济发展的初级阶段，随着市场经济的不断深入，计划经济时代的许多矛盾逐渐暴露，特别是监管者和监管对象的予盾。现实是管的太多、管的太全、管的太宽，但又不具备这些力量和能力。事实上有些是生产和经营者只能和必须承担的责任我们也揽为己任了。当然，陈老对体制的弊端、职能部门的履职拷问等等也有评判，这里我就不掺和了，呵呵。

感想二：知音、信心。

本人代管食品监管一年的实践，已渐渐形成了比较系统的一系列的管理思路，比如：监管方向的思考，就是针对所有食品生产企业，确立三大方向，区别对待，有针对性地做好各方向上的监管规范工作。即：1、对具有自觉行为，把企业当作事业做的，规范方向是用足政策、贴身服务，扶其做强做大做优，以引导其成为行业的标杆，同时通过其产品对市场的占有率提高，营造优胜劣汰的良性竞争环境（老夫一直坚信，食品生产的行业中只要存在不良乃至恶性竞争必定是大隐患，因为，任何企业主的本质都是逐利的）。2、对具有自觉意识，但自觉行为不足的企业，规范的方向是加强督导力度，耐心反复纠偏，促其尽快赶队。3、对即没自觉意识，又无自觉行为甚至是恶性竞争的发源地，规范的方向是紧盯不放，先礼后兵，直至将其“清理门户”。又比如：针对季节和薄弱行业实施“七步法”开展整治，再比如：围绕企业主体责任落实推行“三员四本五制度”等等（以后博文将逐步介绍和汇报）。然而，我心中一直无底，也就是说我这样抓下去，可行性有多少？做下去正确的概率有多少？一直处于彷徨之中。看了对陈老的采访，我心中踏实了，也更坚定了信心，特别是个人理解的监管努力的方向，几乎与陈老不谋而合。正如陈老说的，我国仅生产婴幼儿配方奶粉的企业就有200多家，而全美国才4家，我们不把优质企业扶强扶大，那些可能影响质量的小企业如何才能控制？

感想三：无奈、努力。

实话说，陈老围绕食品安全的监管问题，“就社会的现状、国家的体制、系统的做法、行业的潜规则”等都进行了精辟的评论，针对这些问题，我尽管和陈老的观点有非常相似之处，但我不作附和。我只想站在一个监管者的角度，倒一倒心中的苦水。我们也难呀！比如奶粉一事，生产领域质监局分管，流通领域工商部门分管。我这里只讲一层意思，质监管好了，还要你工商做什么？反过来，工商既然要查要抓，何故还要问责质监？也许我这一说法是悖论，但即使是悖论也得有个解惑。解的结果肯定又回到你、我、他无法改变的状况之中了，这就是无奈！不过，老夫不会纠结在这些无奈之中。好在陈老给我们监管者指明了一条方向，那就是由重结果向重过程转移，尽管难度很大，但它是解决问题的必由之径也是必须要做的。所以，下步工作中，本人将花最大精力，出最大的力气，围绕企业的主体责任，围绕过程管理的监管到位，去思考、去探索、去实践。

当然，还有其他的不少感想，这里不便于文字出来，先说出“一、二、三”来，供大家评判。

附：《南风窗》的采访原文

食品安全问题何以无解？

—— 专访国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石院士

文_本刊记者 章剑锋 发自北京

食品安全问题已成为困扰中国的一个包袱。政府目前正集中精力对付此事，可惜阴影不散。7月，“三聚氰胺”死灰复燃，再现江湖，青海省一家乳制品厂的产品被检测出“三聚氰胺”超标500余倍，举国哗然，说明食品安全工作异常艰巨，随时可能出现反复风险。在此前后，一些疑似食品安全与卫生事件接连发生，我们的食品供应环境愈发显得扑朔迷离。

困局难破，食品安全症结何在？中国面临的情况究竟有多么棘手？本刊记者就此问策于中国工程院陈君石院士。陈院士是一位权威的食品安全专家，他的主要工作是旨在帮助政府更好地提高监管效率。

打不败的三聚氰胺

《南风窗》：三聚氰胺超标奶粉屡次重出江湖。政府官员表态说“要一查到底，要坚决打击”，为什么又无法令行禁止？

陈君石：政府不可能知道2008年产生了多少非法添加三聚氰胺的奶粉，怎么可能掌握所有这些信息？当时三聚氰胺主要问题是出现在婴幼儿配方奶粉上。国家质检总局的统计，我们差不多有200家生产婴幼儿配方奶粉的企业。美国有多少？只有4家。那普通奶粉企业有多少家？不知道。我相信政府也不掌握这个情况。不仅是政府不好发现问题，小企业本身就会出问题，这些小企业的素质就摆在那儿的。

国家质检总局有一个论点，就是说我们大型食品企业虽然少，但市场占有率非常高，这是事实。但几十万小型企业的市场占有率虽然低，出点问题就够了，用不着都出问题。我们必须看到，这些中小型企业尽管所占份额不多，他们生产的东西我是不吃的，你也是不吃的，要进北京的大超市也是进不来的，但是很多老百姓还在吃，很多地方都在吃。这是我们社会发展的必然阶段。这绝不意味着政府不该监管，消费者要求政府加强监管是天然合理的，但你也得考虑切合不切合实际。只有生产者依法生产、依法养殖、依法种植，我们的问题就少了。

《南风窗》：大家的困惑，是2008年“三鹿事件”中当事人依法该抓的抓了，该枪毙的也枪毙了，怎么事情到现在还没完？究竟哪里出了问题？

陈君石：食品安全问题不会随着我们的经济发展、社会进步就不见了，它会和我们长期同时存在。我们有两亿多的农户，在分散地从事食用农产品的生产，食用的，或作为食品加工原料的粮食、蔬菜、水果等，大多是两亿多农户用分散的生产方式生产出来的，就我们对于农民的文化知识、素养和守法意识的了解，市场上买回来的蔬菜，要农药残留百分之百不超标，这是不可能的，也是不现实的。现在检测样品的数量，不能说太少啊。在瘦肉精的兽药残留上，农业部早有规定，瘦肉精是不许用的，但你知道养猪有多么分散么？非常分散的，现在政府一声令下，所有养猪户都不用瘦肉精了？我绝不是为政府推卸责任。监督两亿多的农户，你要有多少监督员去监督啊。

另外一个背景，我们有50万左右的中小型食品生产企业。10万元以下就盖个厂房，员工10个人以下，你说这些食品生产、加工企业，还不包括餐馆，他们的素质，你就拍拍脑袋想想，使用食品添加剂都不超标，糖精都合格，防腐剂使用都合格？这也是不现实的。

什么时候这两个背景得到根本性改变，我们的生产就比现在要安全得多了，也就是说三聚氰胺这种事情基本上就不会有了，也不可能没有被销毁。因为显然现在是没有被销毁啊。你想想，我这个乳品企业本来就不太大，好容易生产出来了那么几十或几百吨超标奶粉，我能舍得把它销毁么？我往农民家里头一放，过一段又卖给别的企业了。政府查得过来么？

《食品安全法》的出炉是很重要的一件事情，但绝不是一个法就能改变整个基本状况，实施这个法比不实施好，但是不能说问题就不再出现了。三聚氰胺问题没有了，出来一个四聚氰胺，这也没什么奇怪的。当然是不该有的，但现在是市场经济，这是能够杜绝的么？

食品安全是与非

《南风窗》：今年的海南“豇豆事件”，武汉市农业局最先曝光出来，三亚市农业部门对此“特别的不理解”，认为不应该这样做，据说按照通常做法，这种情况只限于内部通告，曝光出来“于国于民都无益”。两个部门掐出一个“潜规则”。您怎么看这个现象？要曝光还是不要曝光？

陈君石：这个豇豆事件，应该不是太奇怪的事情。我不认为是普遍存在潜规则。假如他们说的整个行业是这样的，那肯定是不对的。“豇豆”被查处有非法使用的农药残留，当然要曝光，但问题要讲清楚，‘我们已经处理了，并未对消费者造成危害’。另外，媒体老喜欢说“毒豇豆”，在我们医学上这个毒字是不能随便用的，毒的就是说吃了要中毒的。其实这个所谓的“毒豇豆”，吃了也不会中毒，因为含量没有那么高。你要光说这个豇豆不合格，不说“毒豇豆”，消费者的神经不会崩得那么紧。

《南风窗》：今年的“农夫山泉”事件，也有人指是潜规则作祟。三亚工商局也承认了错误，您怎么看这个问题？

陈君石：检验是不应该出错的，但你知道我们有多少检验机构啊？这是全世界独一无二的。我们是分段的监管，检验机构也分散在各个部门，而且现在检验机构是越来越多，工商局本来是没有实验室的，现在也要有了，因为管流通环节啊。这些实验室跟我们食品生产企业一样，他们的素质，有很棒的，有中不溜的，当然也有很差的。

海南的这次检验肯定是有问题的。假如这个事情没有什么背景的话，技术上发生点差错也是可以理解的。任何工作都会出错，当然它绝对不应该出错，而且是代表政府出的报告，是作为执法依据的。

《南风窗》：工商局作为一个政府职能部门，怎么可以出错呢？你是监管者啊，这样一来，叫大家怎么对你有信心？

陈君石：起码他有一点没有做到，就是复查。这个是有规定的。曝光以前，应该复查，这个环节是必须的，因为谁也不能保证第一次检测就是对的。这个事件，先不管他技术水平怎么样，就是工作程序就没有对头，这个责任是逃不了的。就是工商局的责任。(没了下文)当然了，应该有所交待，咱们都讲透明度。

《南风窗》：“五常香米”最近也是闹得人心惶惶，本来就没有那么多产量，厂家往普通米里掺香精，以次充好。

陈君石：假如真的是加了香精，那这是个弄虚作假的问题，不等于食品安全问题。香精是可以食用的。我不赞成把假冒伪劣的食品和不安全的食品划等号，我承认假冒伪劣食品中有一部分确实是不安全的食品，但绝大部分假冒伪劣食品不构成安全问题。假鸡蛋，吃了没问题。五常的香米，也是。

假冒伪劣不等于不安全食品，我这个观点到目前为止是失败的。没有一个政府官员愿意接受。他们认为打假是食品安全工作中很重要的一个事情，所以农业部去打假，卫生部去打，司长要去打假，部长也要去打假。

《南风窗》：就是说我们在用对付食品安全问题的精力和投入去对付假冒伪劣食品，杀鸡用了牛刀？

陈君石：假冒伪劣跟食品安全问题的处理和对待，完全不是一回事儿。你划等号以后，一是无形中夸大了食品安全问题的数量，本来没有这么多问题，你假的也算进来，问题就多了。第二，处理打假是谁的责任？处理食品安全又是谁的责任？打击假冒伪劣食品主要是地方政府的责任，充其量工商部门应该介入，农业部、卫生部有他们的职能，应该集中力量去管好职能范围内的食品安全问题，我觉得卫生部去打假就是不务正业。

妥协出标准

《南风窗》：食品安全标准现在清理整合进展怎么样？

陈君石：我们有横向的标准，比如污染物的标准，添加剂的标准，农、兽药残留的标准等，纵向的有乳和乳制品的标准，肉和肉制品的标准等，多得不得了，不可能一天之内全部按《食品安全法》完成清理，出台新标准。

现在第一个乳和乳制品标准已出台了，第一套66个标准公布了。多么艰苦啊，从2008年末就开始了，国务院直接指令的，乳和乳制品的标准一定要先清理整顿。讨论了一年多，开了不知道几十次的会。我要说60次可能还少了，仅仅是专家会。还有不同层次的会，因为不是一家说了算，我们很复杂，是分段管理。

现在出一个标准就难得不得了。标准是一个妥协的产物，一定是的。不同的人有不同的观点，不同的部门有不同的观点，到最后只能有一个标准，怎么不妥协呢？不妥协就出不来标准了。妥协就是折中，你让一步我也让一步。

《南风窗》：打架怕是难免的。

陈君石：讨论必然打架。今年年初成立了国家食品安全标准审评委员会，就打破了原来的食品卫生标准体系、质量标准体系，全打乱了，这么一个多部门组成的审评委，下面分了十几个专门委员会，一类标准由一个分委员会来评审。这个机构已经成立，而且开始运作。除了乳和乳制品66个标准，今年年底以前还有几个要出台，大概都是横向的标准，就是适用于各类食品的，食品添加剂、农药、兽药残留、污染物等，横向标准打架可能性会少一些，影响面又大，就把它放在前面了。本来计划是在两年之内把所有标准都清理整顿完毕，但是很多专家认为太冒进了，做不到。

总而言之，我的意思是说这不是一个很快的事情。现在叫做食品安全标准，也就是与食品安全无关的质量指标应该不纳入，这件事情本身就不容易。我是管质量的，我愿意放弃么？这次媒体最为关注的乳和乳制品标准，生乳蛋白质含量从2.95%倒退到2.8%，这个指标跟安全性没多大关系。有什么必要制定生鲜奶的蛋白质标准？我作为企业，愿意收购什么样的就收购什么样的，让企业决定不好么？收购来2.8%的和3%的做出来的奶粉都一样，只是价格和成本不一样，从安全角度来讲没区别。可是，管生鲜奶的部门就坚持要设这个标准。最后就妥协了。

还有脂肪，干嘛要定乳的脂肪标准？现在很多人愿意吃脱脂奶了。但是这次我们的标准中就规定了。《食品安全法》明文规定的是安全标准，但跟安全无关的质量指标，原来是存在的，现在要把它拿掉，你说难不难？

《南风窗》：您参加会议，有提什么建议？

陈君石：我去听听，也讲了几句话，结果遭到某些专家的攻击。我就是说，这个蛋白质、脂肪标准不是安全指标。那可不得了，这些专家搞了多少年的乳制品，就说你可不要把我们这个乳制品行业给毁了。我有这么大能量么？这其实不是我一个人的观点，只不过别人讲得比较含蓄。

监管部门思想不端正

《南风窗》：您怎么评价我们的食品安全监管状况？

陈君石：中国食品安全的监管力度，表现在监督员之多，监督频率之高，抽检样品之多，是全世界独一无二的。我们现在看重终端产品抽查，这是最落后的监管模式。到这个时候了你来管他，没用了。食品安全监管，开始全世界都是做终端监管，后来发现不解决问题，还得从过程抓起，先进国家现在主要都是过程监督，监督企业的生产过程。

《南风窗》：过程监管在中国行不行得通？

陈君石：难度很大。我们有50多万中小企业啊，放到美国也没办法过程监督。那么多的企业，大的本来不太需要监督；小的，也监督不过来。这要一步一步来。首先要思想端正，现在监管部门思想上并不端正。你看QS这个标准，本来是“质量安全”，摇身一变，变成中文说是“生产许可”。生产许可就是一个过程许可，我许可你生产，是监督生产过程，不保证你产品合格。可是现在QS贴在了每一个产品的包装上，这不是一个笑话么？

本来应该放弃国家担保企业产品的质量。政府干嘛要保证你这个产品质量啊？但在终端产品包装上还贴上了，变成政府对你每个产品都负责任，政府都许可？但这是政府规定，必须贴上，不贴就不许卖。所以说这是矛盾。

历史上，QS和免检是一个性质，都是国家来担保。这本来是企业的责任，企业是食品安全第一责任人，《食品安全法》写得非常清楚，政府干嘛去包？本来过程监督是响当当的事情，政府发个证书就完了，如果出了不合格的产品，我就狠狠地罚你。

生产许可证仅仅是第一步，然后要有生产的规范，监督员进厂检查，要看他遵不遵守规范，而不仅仅是抽样检查。但是，企业按不按规范，我怎么知道，我就看你的生产记录，我突然来了，你不可能重新编一个记录吧？国外就是这样的。所以这个过程监督比抽样检查要先进得多，更科学，也更省劳动力。

过程监督最大的阻碍，还是认识问题，我们已习惯于终端产品抽检为主，如果真的减少终端产品抽检，很多实验室就没有活干了。