本文发表于《中国政府采购报》第131期，发表时略有修改。现已被新浪网财经频道、中国政府采购网、中国招标信息网、中国招标采购导航网、中国政府采购供应商网、中国西部招投标网、军队物资采购网、MSN中文网财经频道、《中国招标》周刊、安徽省招标局官网、甘肃经济信息网、四川招投标网、重庆招投标网、建筑工程网、中国铁岭市政府采购网、安徽省六安市招投标网、安徽省黄山市招标采购监督管理局官网、新疆青河县政府网、郑州市金水区政府采购网、歙县招标采购交易中心官网转载。

三家投标人两家报价超预算，怎么办？

作者 张志军

◇案例回顾◇

某政府采购货物项目公开招标，预算为300万元，开标当日，共有三家供应商在规定时间内递交了投标文件。在唱标阶段，采购人没有公布预算。唱标结束后，评标委员会发现两家公司的报价超出了预算。

出现这种情况后，有三种处理意见：

第一种意见认为应该由评标委员会裁量是否继续评审。如果评标委员会认为该项目没有出现明显缺乏竞争，应当推荐报价没有超出预算的那家公司为中标候选供应商。理由是《评标委员会和评标方法暂行规定》第27条的规定，评标委员会可以否决全部投标，也可以选择不否决全部投标。

第二种意见认为应该废标。理由是根据《政府采购法》第三十六条第一款的规定“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：……（三）投标人的报价均超过采购预算，采购人不能支付的……”。

第三种意见认为应该废标。理由是根据《政府采购法》第三十六条第一款的规定：“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的……”。

上述三种意见正确吗？针对本例中出现的情况，到底应该怎么处理？相关法律依据是什么？

◇分析与讨论◇

要分析上述三种处理意见正确与否，应当先对其判断理由作一分析。

第一种意见的判断理由是《评标委员会和评标方法暂行规定》（以下简称“七部委12号令”）第27条的规定。七部委12号令第一条规定：“……依照《中华人民共和国招标投标法》，制定本规定。”第二条规定：“本规定适用于依法必须招标项目的评标活动。”通俗地理解，上述两个法条包含两层意思：第一层意思表明12号令是《招标投标法》配套的法律规范；第二层意思表明12号令适用于《招标投标法》第三条规定的，招标范围和限额标准以上的工程建设项目招标的评标活动。本例中的招标项目系政府采购货物项目，从一般意义上理解，应当适用《政府采购法》及其配套法律规范的相关规定。本例在评标过程中出现的情况，适用12号令的相关规定似乎有点牵强。

第二种意见的判断理由是《政府采购法》第三十六条中的相关规定。该法条第一款第三项的表述是“投标人的报价均超过采购预算，采购人不能支付的”。意思是指所有投标人的报价都超过了采购预算，采购人不能支付时，才可以废标。本例出现的情况是三家投标人中有两家报价超预算，采购人可以支付另外一家的报价。因此，以该法条为依据判定废标法律依据不足。

第三种意见的判断理由是《政府采购法》第三十六条第一款的规定，“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的”，应当予以废标。该条款规定的废标情况有两种情形：一是符合专业条件的供应商不足三家；二是对招标文件作实质性相应的供应商不足三家。从本例的背景情况介绍来看，三家供应商均没有出现不符合“专业条件”的现象，只是报价上有高有低，即供应商提供的商品或服务符合采购人在专业条件方面的要求，故不能以“符合专业条件的供应商不足三家”为由废标。

那么，是否可以以“对招标文件作实质性相应的供应商不足三家”为由予以废标呢？本例中，由于采购人没有公布预算，如果招标文件中没有类似于“招标人不接受超出采购预算的报价，当投标人的报价超出采购预算时，视为未实质性响应招标文件的要求”的明文规定，从严格意义上讲，应当认为这三家供应商均没有违反招标文件的实质性要求。在此情况下，供应商的投标报价超出采购预算，充其量只能被认为“其报价采购人无法接受”，而不能被认为是“其没有响应招标文件的实质性要求”，采购人以“对招标文件作实质性相应的供应商不足三家”为由废标，理由也站不住脚。

在采购单位和监管部门都没有足够的理由可以废标的情况下，笔者认为：应当接受报价没有超出预算的那家公司为中标候选供应商。

◇体会与建议◇

本例是否能废标，关键在于在招标文件中，有没有明确规定“招标人不接受超出采购预算的报价，当供应商（投标人）的报价超出采购预算时，视为未实质性响应招标文件的要求”。如果采购预算事先没有公布，而招标文件中没有对此进行明确约定，当供应商的报价超出采购预算时，不能以“供应商对招标文件没有实质性响应”为由废标。

在日常招标实践中，考虑到有可能套用“对招标文件作实质响应的供应商不足三家”这一规定进行废标，笔者建议：

1、在条件许可的前提下，招标采购单位应当在招标文件中事先公布采购预算，以防止采购人的报价超过采购预算；

2、招标文件中未公布采购预算时，采购预算应当在开标前公布，同时应当在招标文件中列入诸如“（1）招标采购单位会在开标之前公布采购预算，该内容为本招标文件的组成部分；（2）招标人不接受超出采购预算的报价，当投标人的报价超出采购预算时，视为未实质性响应招标文件的要求”等方面的类似规定。

◇相关链接◇

在《政府采购法实施条例》（征求意见稿）中，已经从立法的角度对这一缺陷进行了弥补：“第四十七条政府采购法第三十六条第一款第（三）项所称投标人的报价均超过了采购预算，是指所有投标供应商报价均超过采购预算。部分供应商报价超过采购预算，致使报价未超过采购预算的供应商不足三家的，视同投标人的报价均超过了采购预算。

第四十八条在招标采购中，采购人或采购代理机构应当在开标前公布采购预算。未在开标前公布采购预算的，评标结束后，不能以供应商报价均超过了采购预算、采购人不能支付为由予以废标。”