同时，我国公益诉讼尚处在萌芽时期，无论从社会的观念、理论的准备、制度的规定以及审判的习惯等各方面都还不太成熟，存在许多问题，对此，还有很长的一段路要走。我国公益诉讼中存在的问题及笔者的建议如下。

其一，为所设定的权利赋予可诉性。虽然我国宪法和法律中对社会公共利益及其相关

权利作了初步的设定，但这些权利往往规定为多数人共同享有，个人和组织一般都不被赋予诉的权利，其原告资格一般不被认可，而相应的司法救济则缺乏可诉性。所以，这个根本性的缺失导致了我国公益诉讼止步不前、于法无据、司法懈怠的后果，要改变我国公益诉讼落后的局面，必须从根本理念和法律规定上让社会公共利益及其相关权利赋予可诉性，也使宪法和法律作出的权利性规定落到实处。

其二，应引入集团诉讼制度。比较美国的集团诉讼制度、德国的团体诉讼制度和中国现行民事诉讼法中的诉讼代表人制度，集团诉讼制度的长处比较明显，应当拿来使用，相比较于人数确定、有诉讼代表人的共同诉讼，还是有诉讼代表人但人数不确定需要公告的共同诉讼，集团诉讼制度都具有无可比拟的优点和功效，其受案认定的原则、有效率的诉讼代表规定与判决的扩张效力更有利于全面保护受害人，从而在根本上维护社会公共利益，而团体诉讼制度某种意义上只是集团诉讼制度的未完成作品。在经济快速增长、国民生活水准提高、市场欺诈行为猖獗及民众权利意识走向成熟的今天，引入集团诉讼制度显得尤为必要。

其三，扩大诉权主体的范围。政府在行政活动中可以代表社会公共利益，但在法律上缺少政府或经授权的社会团体代表社会公共利益行使诉权的规定。检察机关可以对“确有错误”的审判文书进行监督，但不能在社会公共利益受到侵犯时提起民事诉讼、行政诉讼，1954年《人民检察院组织法》第40条规定，检察院对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼，但此规定在1979年修订去掉；检察机关提起刑事公诉时有权附带民事诉讼，但刑事诉讼法并没有赋予检察机关有权代表社会公共利益提起民事诉讼的规定；法院支持民事诉讼的受害者起诉的前提是其受到损害，但没有规定可以支持起诉者以自己的名义代表受害者起诉。因此，有必要通过法律规定将公益诉讼的原告主体扩大到政府（包括检察机关）、社会团体、行业自治组织、单位和自然人，均赋予这些主体拥有作为原告的诉权，使之从不适格变成适格，以增加社会民众对维护社会公共利益的积极性和参与度。

扩大诉权主体范围后，也使检察机关定位于“国家监诉人”与“国家诉讼人”的统一，特别是那些国有资产流失、环境公害和垄断案件中迫切需要检察院行使公益诉讼起诉权，在实践中，河南方城、河南新野、山西河津、山西乡宁的检察院已经有检察机关以原告身份代表国家提起民事诉讼，防止国有资产流失的尝试。

其四，扩大诉讼利益的解释范围。传统诉讼中，诉讼利益只能够是原告自己的权利或法律上利益直接相关者，例如，《民事诉讼法》第108条规定原告必须与本案有利害关系，《行政诉讼法》第2、41条规定原告只能针对具体行政行为侵犯的合法权益，《刑事诉讼法法》第107条规定，自诉案件必须存在自身合法权益受到侵犯的情况。在社会公共利益遭遇侵害或只与抽象行政行为发生关系时，不能提起诉讼，只能有关部门反映，如果行政主体置之不理，司法机关又无权管辖，结果会导致违法行为畅行无阻、无人阻挡。我国行政诉讼法只建立对具体行政行为不服提出行政诉讼的规定，没有建立通过行政诉讼保护社会公共利益的机制，也没有建立各行政主体之间发生纠纷后的解决机制（海外有“机关诉讼”制度）。因此，必须扩大“诉讼利益”和“直接损害”的解释范围和诉讼受理范围，由此，不但给适格的诉讼当事人以救济，而且也培养了潜在的权利人，同时，还应当扩大诉的种类，包括撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉、恢复之诉、禁止（限制）之诉等。

其五，建立整体性的公益诉讼援助机制。除了在理念上确立公共诉讼的目的在于维护社会公共利益和落实公民诉权外，应当在制度上突破现有法律制度对公益诉讼的限制并加以修订，允许各类政府、社会团体、单位或个人以自己的名义参与到公益诉讼中来，建立公益诉讼基金，建立公益诉讼援助制度，设立公益诉讼律师事务所，发挥非政府社会团体与行业自治组织在公益诉讼中的作用并实施“诉讼担当”制度，强化商业保险中面向全社会的责任保险和保证保险以利于公益诉讼裁判结果的执行，实施公益诉讼时应当国家强制力介入、诉讼、仲裁和调解四者并重，以弥补国家行政管理的漏洞，实施有效的监督机制、预防机制和激励机制，推动全社会道德提高、文明进步和社会变革。

根据我国目前的状况，在下列领域，公益诉讼作用可以充分展现，大有可为：涉及环境、资源、风景名胜等的公害案件与环境保护案件；不正当竞争、虚假广告和消费者权益保护案件；资本市场投资者保护案件；反国有资产流失案件；金融市场的非法集资纠纷案件；涉及劳动者、股东、农民、农民工、贫困人群、拆迁户、妇女、老人、未成年人、少数民族等弱势群体权益的群体性案件；涉及房地产开发的动拆迁其土地征用纠纷案件；涉及有瑕疵的抽象行政行为审查案件；涉及公务员不作为、不当作为及滥用职权案件等。

其六，在制度上防止滥用诉权和浪费司法资源。公益诉讼的诉讼规则应当有别于一般的诉讼规则，因此，有必要在全面修订和协调三大诉讼法有关规定的同时，应当完善其中针对公益诉讼的内容，作出特别规定，建议如下：

（1）可以实行必要受理立案后置，在收案后先行进行证据交换与质证，已确定起诉有否基本的事实根据和法律依据；

（2）为防止原告在诉讼中随意退出和无故缺席，应当建立诉讼保证金制度，在审理完毕后加银行同期利息退还；

（3）涉及到社会公共利益影响面大、覆盖面广、具有重要性和复杂性的案件，应当由所在地中级人民法院管辖；

（4）引入判例法功能和集团诉讼的判决扩张力功能，做到“一事不两诉”，同类比照适用，凡属于针对同一问题的公益诉讼案件，后案比照前案适用，提高司法效率，但适用应经最高人民法院公益诉讼判例审查程序批准并公示；

（5）引入专家证人制度、专业机构作证制度、专业鉴定制度、各类听证制度，考虑到公益诉讼原告在诉讼中的弱势地位，可以要求对被告实施举证责任部分或全部倒置，法院不完全实行“谁主张谁举证”的原则，适当增加法院对核心证据、关键证据的收集与核查比例，没有现行法律法规规定的情况下，可以允许法官借鉴国内权威法学理论观点及海外法律制度的精神作出合理裁量，以发挥法院保护社会公共利益的能动性和法官的自由心证水平，使法院具有适度裁判张力的造法功能；

（6）借鉴海外陪审团制度，完善我国人民陪审员制度，一个涉及面广、影响力大的案件，应当通过一定的程序选任能代表该案所及的社会公共利益各方面人士陪审，陪审团有权为裁判定性；

（7）为避免司法资源的浪费，定性为公益诉讼的案件，起诉原告必须聘请律师代理，若原告没有能力支付律师费且该案无经济标的或无法胜诉取酬的话，可以由国家财政列支的专项公益诉讼基金或慈善性质的社会公益诉讼基金中支付合理的款项，并推广诉讼保险制度即投保人或受益人在发生诉讼败诉时由保险公司支付律师费与诉讼费用；

（8）与法定聘请律师代理相配套，公益诉讼的法院诉讼收费原则为无偿主义或轻度有偿主义，修订现行《人民法院诉讼收费办法》，改变目前以标的比率为特征的收费办法，公益诉讼收费应采取定额化的收费办法，没有能力支付诉讼费的原告可以申请减免或向公益诉讼基金申请垫付；

（9）公益诉讼如果存在赔偿或补偿金额的，则可以根据实际情况实施一次性支付，也可以实施分阶段支付，计算损失可以采取全体原告实际损失总额的方法，也可以采取被告实际获利总额的方法；

其七，适度推行公益诉讼奖惩制度。从维护社会公共利益的高度，公益诉讼的诉讼规则应当规定，原告起诉时可以列明也可以不列明惩罚性赔偿的金额（法律有规定的除外），惩罚性赔偿最后的金额由法院根据维护社会公共利益的需要作出，由此形成：侵犯社会公共利益者应当承担惩罚性赔偿金的后果，积极维护社会公共利益者应当受到相应的奖掖，种做法并非没有先例可循，我国民事诉讼法规定，法院可以在必要时对诉讼当事人施以罚金，如妨碍法庭调查等。

其八，完善附带诉讼制度。这包括完善刑事诉讼附带民事诉讼制度和行政诉讼附带民事诉讼制度，使之成为有效实施公益诉讼的手段和配套措施。