从代办邮政铺商到村镇信柜,从1878年海关试办邮政，到1897年大清国家邮政官局正式开办，这近20年时间，邮政机构设置与邮政服务网络的延伸扩展，都非常缓慢。后来，采取“官民并举”共办邮政的措施，情形大为改观。《中华民国十年（1921年）邮政事务总论》在“置邮溯源”中高度评价：“究之近年来各项设施之中，其奏效最著，影响最巨者，莫如村镇投递及揽收邮件之办法。此项办法能将外界文化灌输内地人民，该项人民亦深以消息灵通为殷盼。”回顾晚清开始的“殷实铺商代办邮政”到中华邮政大力推行的“村镇信柜”，有助于我们客观评价这种民间代办邮政机构的作用与地位。
“邮政官局”的局限性
大清国家邮政官局的开办，为中国民众提供了一种先进的为全社会提供普遍服务的信息传递途径。但“邮政官局”有其“先天不足”：
（1）“官局”太少。“惟迄今开设邮政局之城镇无论地势如何宽阔、买卖如何兴隆，仅开总局一所，常有欲交邮局寄带信件者苦于相距遥远，或须乘车，或须跨马，甚至徒行投送，每多旷时误事，殊形未便”。（1899年邮政通论第27号）
（2）设“局”偏僻。“缘中国习俗最重外貌，故大商巨贾每不惜巨款建筑金彩门楣。今邮政设于僻处，不惟难壮观瞻，且遇有欲寄信者，尚不知本处已设邮政。又况地方官见邮政供事驻于卑陋处所，以为无足轻重，每不肯商办要公。是以邮政至今务去此等窒碍。”（《大清邮政宣统三十三年（1907年）事务通报总论》）。
（3）未合国情。邮政既办，“仿泰西之法”而不顾及中国国情，当然敌不过土生土长的民信局。碰钉之后，“深知欲创国家邮政，必须采用中国本有之邮寄方法，以博国人之信任。”“嗣后总税务司毕竟决定以办一较民局更善、更速、资费较廉之邮便，供给公众，以冀公众将向来赞助民局之心移而拥护邮政”。（《置邮溯源》）
要扭转被动局面，“突破口”选定在中国广大城镇农村推行“代办邮政”机构。
颁布《章程》 扶植“代办”
1899年10月15日，大清邮政官局颁布《殷实铺户代邮政开设分局章程》，决定“将各该城镇划分若干段，每段择一殷实铺商代设分局，按照邮政章程办事。”明确规定：“邮政司可选择殷实铺商在本铺一面作其生意，一面代办邮政平常事宜，此等分局谓之‘代办分局’。邮政司予以执照，准其发售邮票，收寄各项信件、包裹等类，并代邮政挂号保险各事。”
    这种“代办分局”由邮政司发给牌匾一具，前面与背面均有邮政业务告示，悬挂在铺前，一目了然。又发给“信柜”一具，“以便内装所收之信件，其开信柜之钥匙归铺商自己掌管，内装之件铺商自认责成。”“代办分局之信柜开起信件，每日或一次，或数次，并所起之信件或由信差来取，或由铺商自送，即按该处之情形由邮政司自订”。“代办分局所收之各项邮件上，均须盖有由铺商自行掌管之戳记。该戳记上应有本处地名及本段号数，以便总局分别识认。”
   至于“邮政局所给铺商酬劳”，是按邮件分类计酬：“平常信件不分大小，每一件制钱二文；平常刷印物、新闻纸、书籍等类，每一件一文；挂号各项邮件，每一件五文；各项包裹，每一件十文”。
《中华邮政前清宣统三年（1911年）邮政事务情况总论》称：“（1902年）即将当时已存在的许多信柜升格为代办铺商，同时沿着我们的一些主要邮路开设了许多新的代办铺商。实践证明，这种新形式的邮政机构对完善邮政体制和充实邮政机构具有特殊的作用。对代办铺商的突出优点必须予以肯定，它们能和普通邮局一样向公众提供同样的邮政服务，能提高大清邮局的信誉。开设这些代办铺商既简便又经济，不需配备邮政人员，符合中国人的观念，不需或仅需很少费用即可试办各种邮政业务”。
1907年2月28日，大清邮政官局又颁布了《邮政代办章程》，对民间代办机构要求更加严格和更加规范。《章程》规定：“代办邮政铺商之名目，现改为‘邮政代办’。邮政代办无论轮船、火车通否之处均可设立”。“各邮政代办，皆按该管邮界编有号数，其命名仍按本地之原称”。
“邮政代办”较之原来的“代办分局”最大的差别在于：“邮政代办事宜，只准妥实有保之商人或铺掌充为经理，其人务担一切责成。” “经理人务在铺内特备专所办理的邮政事宜，不得以他事参越”。“经理人等均应于初设之时学习邮政事宜。……其经理本人务须熟读章程，注意于寄费清单之条例。倘闻有弊端错误，即应迅行查办。情节紧要者，立即禀知该管邮政司。”此外，“邮政代办”对收揽邮件“即应加盖本日之戳记，并分类按数逐日登帐”。这就具备了一般邮政局的基本职能了。
“邮政代办”经理的酬劳包括“售票之分润”（售出邮票银数之15%）和“确定之薪水”两部分。例如，当月售出邮票共值洋银30元，他的“分润”就是4.50元，薪水7元，“分信送信之费”6元，合共17.50元，占售票收入的一半还多！这对于代办邮政的铺商是有相当吸引力的。
    1911年6月26日，“邮政代办”又更名为“代办支局”。1917年起，开始使用“村镇信柜”戳，一般是地名加邮段编号。至1932年，有的地方用“四乡信柜”戳。1941年，中华邮政统一“村镇信柜”戳加上邮区名称，格式也趋一致了。
1950年11月24日，邮电部决定取消各地邮政信柜，“村镇信柜”也就划上句号了。