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历史上的地方衙门很破败
(2008-07-25 22:42:00)
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杂谈 |
历史上的地方衙门很破败
梁发芾
豪华衙门在今天总是屡屡成为人们关注的焦点。安徽的一个乡政府，斥资3000万元，模仿美国的白宫，修了一座中国版的洋式宫殿；四川的成都市政府，也动用12亿元财政资金，修建了雄伟的行政中心。四川特大地震的同时，行政中心也正巧正式落成，引起人们强烈质疑。近日，成都市决定公开拍卖大楼，捐助灾区。
官府办公的地方，中国古代叫做衙门。人们一般会认为，古代的衙门一定是十分豪华的。可是，事实恰恰不是这样。作为中央政府，古代衙门当然是雄伟的，那时候，皇帝的宫殿同时也是政府的最大衙门。皇帝为了彰显威赫的权势，一定要动用民脂民膏，把衙门做得宏伟豪华无比，今天我们能够看到的故宫，就是明清的皇宫，也是明清中央政府的衙门。
但是，作为地方官府的衙门，就远远没有中央政府的衙门那样气派。首先，在极其讲究等级秩序的时代，从中央到地方，都得严格按照等级制度的规定建造衙门，地方衙门不能和中央政府比，地方州县衙门也不能与巡抚总督衙门相比。这种等级限制，也有效地制约方衙门的规模，他们修建衙门的时候，必须考虑到自己的级别，一定不敢建得比上级衙门更气派。
古代，除了朝廷建造皇帝的宫殿是极其奢侈以外，地方上建造衙门，一般属不急之务。在明末清初的战争中，许多地方衙门毁于兵火。一些衙门一直到康熙末年才逐渐建造完成。比如江南的长洲县衙，明末被毁后，直到康熙24年，也就是1685年才予以重建，这时候距清朝入主中原已经40多年；昆山县衙在顺治2年毁于兵火后，一直借住民宅，也是直到康熙年间才开始修建。而在偏远省份，一直到乾隆时期，还有不少官府是租住民房办公的。这时候满清在中国建立政权已经100多年了。这种情况，在今天简直是天方夜谭。
古代官府对于修建衙门，积极性确实没有今天这么高。那时候，官场就流行一句顺口溜：“客不修店，官不修衙”，“官不修衙”成为古代当官的守则。明朝的一本叫做《新官轨范》的专门给新上任的官员写的指导书提醒新上任的官员说：“衙门不可过于修饰，但取门户牢固、墙壁坚完”。久而久之，人们甚至认为当官的一定不要积极修建衙门，积极修建衙门的官员会被钉在这个职位上不能升迁。所以，只要不是太碍观瞻，或者即将倒塌，州县官员是不会积极维修衙门的，衙门总是保持着一种破败模样。有些官员甚至故意找些理由，把衙门弄得更加破败。清人笔记记载说，郑板桥到山东潍县当知县的时候，在衙门的墙上开了许多洞口，跟外面的大街相通，还对人说，他要把前任官员的俗气从这里排出去。
那么，古代，尤其明清的地方官员，为什么不愿建造、维修衙门呢？实际上，这里有几个原因。
一个原因是，地方官员没有修建衙门的专项经费。中国古代财政收入，在古代一向是实行定额化管理的，而且实行严格的中央集权制，就是说，该收多少，规定得相当死板，没有灵活调整的余地，税收的大部分是要上交给中央政府，地方政府的存留很少，地方政府的办公经费也是捉襟见肘。在很少的办公经费中，本来没有衙门维修的专项费用。如果要建造衙门，维修衙门，势必得增加赋税，用一些加派的名目向老百姓征收。但是，明清时期衙门向老百姓的加派已经多如牛毛，如果为建造衙门而另行加派，不说老百姓有情绪，就是地方实力派的士绅们，也一定会全力反对。这样，对于州县官员来说，就会留下一个很不好的名声，说不定还会形成亏空。这两样都会影响考核，影响升迁。连大明朝大清朝的官员，也怕落一个不好的名声，也怕不好的名声影响升迁，真是匪夷所思。
当然，除了这些因素，还有一个有趣的原因是，明清的地方官员，他们的俸禄银子实行的是包干制。给他一笔俸禄银子，这些银子就包含了他所有的开支。养家糊口自不待言，他还得用这笔钱支付他雇佣的长随，幕友这干人等的工资。这些钱够不够，官长自己看着办。当然，明清的地方官员公开的俸禄是很低的，这些银子根本不够使用，廉洁老实的海瑞，孩子死了连买棺材的钱也没有。但一般官员总是能够想办法捞到银子的，这也就是巧立名目向百姓加派了。比如老百姓交纳的如果是银子，他就可以加派火耗，说把零碎银子熔铸成大块银子有损耗；如果百姓交纳的是粮食，则又有鼠耗，雀耗等等，说粮食会被麻雀和老鼠糟蹋一些；如果交纳的是粮食，还要老百姓自己负责运送到指定的地方，运输成本都得老百姓承担不说，还要征收什么运输中的损耗。按这些名目多收的东西，就是州县官收入的重要来源。到了雍正皇帝的时候，雍正皇帝就把这一切加派合法化，把这份收入收归公有，一部分用于官员廉政的补助，叫做养廉银，另一部分留作办公经费。
经过这样的改革之后，中央政府更不愿掏钱给地方维修房子。当时的规定是，州县长官可以维修房子，动用闲款，但是必须从他的养廉银中分三年扣除；省级官员养廉银丰厚，朝廷更不许动用闲款维修衙门，只许用养廉银去维修。这种情况下，衙门是公家的，却要动用自己的银子去修理，哪个官员有此大公无私的精神？
因为衙门维修经费没有来源，有些地方也曾经报告皇帝，建议制定出一个制度，把维修费用固定化，列入地方政府的预算。比如乾隆17年，云南的巡抚爱必达就以该省各级衙署地处边隅，山高风烈，需要经常修葺为名，奏请将四年前经当地督抚议定，并经户部核准列入章程的修缮费用固定下来，该建议的关键是按照衙署的大小，每年发给固定的银两，比如督抚衙门每年800两银子，大概相当于今天的十多万人民币；学政200两，相当于现在的四五万元人民币。但是这个建议受到乾隆皇帝的批评。他认为，衙署有破损渗漏，可以随时修葺；如果成为定例，按年支给，成为固定支出，地方官难免不以此为额外进项 。所以，乾隆要求据实报销，不得按年支领。
从这些地方可以看出，尽管历史上的地方政府、衙门总是巧立名目，以种种借口非法聚敛，给老百姓带来额外负担，但是，因为钱财难得，他们也不得不委屈自己，在破败的衙门中办公居住。不管怎样，一定程度上还是给老百姓减轻了负担。如果那时候的官员忽然从棺材中爬出来到今天的衙门看看，真不知会吓出什么毛病了。
(参见郭建《帝国缩影——中国历史上的衙门》
林乾《清代衙门图说》)
梁发芾
豪华衙门在今天总是屡屡成为人们关注的焦点。安徽的一个乡政府，斥资3000万元，模仿美国的白宫，修了一座中国版的洋式宫殿；四川的成都市政府，也动用12亿元财政资金，修建了雄伟的行政中心。四川特大地震的同时，行政中心也正巧正式落成，引起人们强烈质疑。近日，成都市决定公开拍卖大楼，捐助灾区。
官府办公的地方，中国古代叫做衙门。人们一般会认为，古代的衙门一定是十分豪华的。可是，事实恰恰不是这样。作为中央政府，古代衙门当然是雄伟的，那时候，皇帝的宫殿同时也是政府的最大衙门。皇帝为了彰显威赫的权势，一定要动用民脂民膏，把衙门做得宏伟豪华无比，今天我们能够看到的故宫，就是明清的皇宫，也是明清中央政府的衙门。
但是，作为地方官府的衙门，就远远没有中央政府的衙门那样气派。首先，在极其讲究等级秩序的时代，从中央到地方，都得严格按照等级制度的规定建造衙门，地方衙门不能和中央政府比，地方州县衙门也不能与巡抚总督衙门相比。这种等级限制，也有效地制约方衙门的规模，他们修建衙门的时候，必须考虑到自己的级别，一定不敢建得比上级衙门更气派。
古代，除了朝廷建造皇帝的宫殿是极其奢侈以外，地方上建造衙门，一般属不急之务。在明末清初的战争中，许多地方衙门毁于兵火。一些衙门一直到康熙末年才逐渐建造完成。比如江南的长洲县衙，明末被毁后，直到康熙24年，也就是1685年才予以重建，这时候距清朝入主中原已经40多年；昆山县衙在顺治2年毁于兵火后，一直借住民宅，也是直到康熙年间才开始修建。而在偏远省份，一直到乾隆时期，还有不少官府是租住民房办公的。这时候满清在中国建立政权已经100多年了。这种情况，在今天简直是天方夜谭。
古代官府对于修建衙门，积极性确实没有今天这么高。那时候，官场就流行一句顺口溜：“客不修店，官不修衙”，“官不修衙”成为古代当官的守则。明朝的一本叫做《新官轨范》的专门给新上任的官员写的指导书提醒新上任的官员说：“衙门不可过于修饰，但取门户牢固、墙壁坚完”。久而久之，人们甚至认为当官的一定不要积极修建衙门，积极修建衙门的官员会被钉在这个职位上不能升迁。所以，只要不是太碍观瞻，或者即将倒塌，州县官员是不会积极维修衙门的，衙门总是保持着一种破败模样。有些官员甚至故意找些理由，把衙门弄得更加破败。清人笔记记载说，郑板桥到山东潍县当知县的时候，在衙门的墙上开了许多洞口，跟外面的大街相通，还对人说，他要把前任官员的俗气从这里排出去。
那么，古代，尤其明清的地方官员，为什么不愿建造、维修衙门呢？实际上，这里有几个原因。
一个原因是，地方官员没有修建衙门的专项经费。中国古代财政收入，在古代一向是实行定额化管理的，而且实行严格的中央集权制，就是说，该收多少，规定得相当死板，没有灵活调整的余地，税收的大部分是要上交给中央政府，地方政府的存留很少，地方政府的办公经费也是捉襟见肘。在很少的办公经费中，本来没有衙门维修的专项费用。如果要建造衙门，维修衙门，势必得增加赋税，用一些加派的名目向老百姓征收。但是，明清时期衙门向老百姓的加派已经多如牛毛，如果为建造衙门而另行加派，不说老百姓有情绪，就是地方实力派的士绅们，也一定会全力反对。这样，对于州县官员来说，就会留下一个很不好的名声，说不定还会形成亏空。这两样都会影响考核，影响升迁。连大明朝大清朝的官员，也怕落一个不好的名声，也怕不好的名声影响升迁，真是匪夷所思。
当然，除了这些因素，还有一个有趣的原因是，明清的地方官员，他们的俸禄银子实行的是包干制。给他一笔俸禄银子，这些银子就包含了他所有的开支。养家糊口自不待言，他还得用这笔钱支付他雇佣的长随，幕友这干人等的工资。这些钱够不够，官长自己看着办。当然，明清的地方官员公开的俸禄是很低的，这些银子根本不够使用，廉洁老实的海瑞，孩子死了连买棺材的钱也没有。但一般官员总是能够想办法捞到银子的，这也就是巧立名目向百姓加派了。比如老百姓交纳的如果是银子，他就可以加派火耗，说把零碎银子熔铸成大块银子有损耗；如果百姓交纳的是粮食，则又有鼠耗，雀耗等等，说粮食会被麻雀和老鼠糟蹋一些；如果交纳的是粮食，还要老百姓自己负责运送到指定的地方，运输成本都得老百姓承担不说，还要征收什么运输中的损耗。按这些名目多收的东西，就是州县官收入的重要来源。到了雍正皇帝的时候，雍正皇帝就把这一切加派合法化，把这份收入收归公有，一部分用于官员廉政的补助，叫做养廉银，另一部分留作办公经费。
经过这样的改革之后，中央政府更不愿掏钱给地方维修房子。当时的规定是，州县长官可以维修房子，动用闲款，但是必须从他的养廉银中分三年扣除；省级官员养廉银丰厚，朝廷更不许动用闲款维修衙门，只许用养廉银去维修。这种情况下，衙门是公家的，却要动用自己的银子去修理，哪个官员有此大公无私的精神？
因为衙门维修经费没有来源，有些地方也曾经报告皇帝，建议制定出一个制度，把维修费用固定化，列入地方政府的预算。比如乾隆17年，云南的巡抚爱必达就以该省各级衙署地处边隅，山高风烈，需要经常修葺为名，奏请将四年前经当地督抚议定，并经户部核准列入章程的修缮费用固定下来，该建议的关键是按照衙署的大小，每年发给固定的银两，比如督抚衙门每年800两银子，大概相当于今天的十多万人民币；学政200两，相当于现在的四五万元人民币。但是这个建议受到乾隆皇帝的批评。他认为，衙署有破损渗漏，可以随时修葺；如果成为定例，按年支给，成为固定支出，地方官难免不以此为额外进项 。所以，乾隆要求据实报销，不得按年支领。
从这些地方可以看出，尽管历史上的地方政府、衙门总是巧立名目，以种种借口非法聚敛，给老百姓带来额外负担，但是，因为钱财难得，他们也不得不委屈自己，在破败的衙门中办公居住。不管怎样，一定程度上还是给老百姓减轻了负担。如果那时候的官员忽然从棺材中爬出来到今天的衙门看看，真不知会吓出什么毛病了。
(参见郭建《帝国缩影——中国历史上的衙门》
林乾《清代衙门图说》)
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