深化改革面临四大困境（2）

--体制之困在于自我改革的利益纠缠

马 宇

于是乎，通过前例我们就可看到，明明进出口法检制度设计有问题，深化改革必须进行重新设计和全面调整，却囿于现行法律规定，只能进行小打小闹的改革。这样的改革，何时是个尽头？李克强总理督促后的一个月，质检总局又发文取消了222个HS编码商品的出口法检，如今还剩2855个。如果下一次的法检商品目录减少还需要总理督促、国务院会议决定，那可真是深化改革的悲哀。

但这又引出了本文讨论的另一个问题，即体制之困。

如上所见，在本次进出口法检体制改革中，作为国家主管部门的质检总局，一身扮演多重角色：它是政府管理机构，是我国进出口商品检验的法定主管部门，依法行使国家管辖权/管理权；它很大程度上又是法律法规的制定者，《商检法》是它主导制定的，实施条例基本就是它自己制定的（由国务院颁布），有关的实施细则更是自己部门内部就可以操作（如法检目录、检验内容、标准、合格评定程序等都是以质检总局令甚至文件、通知的形式来规定），也就是说，它依法行使的权力，很大程度上来源于它自己授权，并且更加不可思议的是，越是实质性权力授权层级越低；它又在某种意义上是个经营机构，同时拥有众多市场化收费的检验检疫及相关服务机构（包括协会、学会等所谓的行业组织），天然就有不断扩充权力、扩大业务范围实现利益最大化的冲动。所以，其行为之怪异、矛盾、冲突就可想而知。但更令人无可奈何的是，即使已经发现其中问题多多，必须进行深化改革，但改革的操刀者，却又是它自己！

 于是我们看到，作为国务院主管部门的质检总局，负责起草了《商检法》草案，虽然国务院法制办牵头负责此事，全国人大作为立法机构讨论审查草案并批准成为法律，但由于专业、信息、时间、经费以及其他不足为人道的各方面原因，主管部门才是决定性因素几乎是毋庸置疑的，这已经注定了有关法律的先天不足，比如立法宗旨的宽泛、含糊其辞，为以后的行政扩权留出了充分空间；质检总局同时又是执法部门，因此可以在“依法行政”的旗号下，肆意扩充自己的权力，把市场机制能解决、企业自己能解决的一般质量问题，涵盖在“维护有关贸易各方的合法权益”“防止欺诈”等项下，纳入了法检范畴，成为了主管部门“依法行使”的权力，以至于我国约一半的进出口贸易必须进行法检，每年收费金额以百亿元计，滋养了一个庞大的食利群体；上述状况必然导致过度管制，进而导致对市场机制的破坏和企业利益的损害，产生官员腐败、市场抑制、活力下降、企业萎缩等等弊端，激发出改革的强烈要求，但改革方案的制定、改革力度的大小、改革进程的快慢，居然还是由问题本身的这个部门来主导？

此次进出口商检的违法审查，并没有经过公开程序，没有征求有关企业的意见，也没有经过公开讨论乃至辩论，而是主要征求了国务院法制办和质检总局的意见；此次进出口法检体制改革，虽然国务院领导从去年到今年连续明确指示了两次，但改革方案研究制定还是只在行政系统内进行，并且毫无疑问还是质检总局主导，改什么、怎么改、改多少，路线图和时间表都掌握在主管部门手里。也即意味着，质检总局必须有“壮士断腕”的决心，勇于革自己的命、削自己的权，才能把进出口法检体制改革搞好--可我们完全可以预期也能够理解，这几乎是不可能完成的任务，这样的改革其最终结果如何，大约在开始时就已经注定了。

所以，一年多来的进出口法检体制改革，还是只在减少某些法检商品上打转转，成了典型的治标不治本，其他所谓的“法检目录管理方式改革”“整顿规范经营性服务和收费”“加强关检合作”“支持区域扩大开发”之类改革措施就很容易变成一种虚无缥缈的说辞--根上就是错的，后面再怎么完善也不过是略微减轻点危害而已。可若根据全面深化改革的要求来进行改革，则很可能导致主管部门权力的大幅度减少，甚至机构都要根本调整，不只是“断腕”的问题，甚至是“要命”的问题，它自己怎么下得了手？

与虎谋皮，从古至今，谁都知道不可能；但我们的某些改革，却正是在做“与虎谋皮”的蠢事，这是自欺，还是欺人？

（2014年6月）