执行国家粮食最低收购价政策面临的问题和对策

    从２００４年开始，国家为了调动农民种粮的积极性，保持粮食生产的持续发展，在出台了粮食直补、良种补贴、购买大型农机具补贴、逐步减免除烟叶以外的农林特产税等一系列惠农政策的同时，又对重点粮食品种在主产区实行最低收购价格。国家发展改革委、财政部、国家粮食局、中国农业发展银行等部门连续2年公布了早籼稻、中籼稻和粳稻三等品最低收购价格：每５０公斤分别为７０元、７２元和７５元。新粮上市时，凡是取得收购资格的粮食经营企业，均可按市场价格随行就市收购。在稻谷市场价格低于国家规定的最低收购价格时，国家将指定中央和地方储备企业按照最低收购价格入市收购，直至市场价格回升到最低收购价以上为止。由于２００４年市场粮价高于国家粮食最低收购价，国家没有启动最低收购价预案。２００５年我国市场粮价一直走低，市场粮食收购价格低于国家粮食最低收购价，国家决定自７月２８日起在湖北等4个早籼稻主产省启动最低收购价预案。这对于发出粮食价格信号，引导农民发展粮食生产等方面，取到了积极的作用。但是，在实际工作中暴露出了一些不可忽视的问题。

    1、最低收购价预案启动滞后，农民利益难保护。由于今年小麦市场价格低，国家为了托市小麦市场价格，6月24日国家发展改革委、国家粮食局、财政部、农业部、工商总局、中国农业发展银行、中储粮总公司联合召开了“夏粮收购工作电视电话会议”，根据国家有关部门的要求，中国储备粮管理总公司在夏收期间，按照冀鲁豫地区中等白小麦挂牌收购价不低于１.４４元／公斤，苏、皖、鄂红小麦不低于１.３８元／公斤，收购６５亿公斤小麦作为临时储备，以稳定小麦价格，保护农民种粮积极性。但是，由于湖北省小麦上市早，襄樊市6月10日就开始收购，到6月下旬基本结束，国有粮食购销企业每公斤小麦收购价格1.24元。由于国家临时小麦储备政策出台时间过晚，没有起到托市的作用。同时，今年早籼稻最低收购价预案启动也在收购之后。湖北省早籼稻收购在7月中旬已经开秤，而湖北省到7月28日才明确正式启动最低收购价预案，使前期售粮农民因粮价过低利益受到了影响。

    2、质量标准要求高，实际收购难操作。早稻在湖北省数量不大，中籼稻量大。根据目前中籼稻的市场行情，襄樊市现在中籼稻销售价每公斤1.36元,比国家公布的中籼稻最低收购价每公斤1.44元，低0.11元。由于今年全国稻谷面积扩大，如果后期没有大的大面积自然灾害，今年又是一个增产丰收年。稻谷市场价格在短期内无望回升，国家必须要启动中籼稻低收购价。国家规定国标中等中籼稻主要质量指标，整精米率达到50%（不能低于４４％），出糙率75%、水分13.5%、杂质1%。在实际操作中，矛盾最大的是整精米率。①国家虽然在2001年就公布了稻谷整精米率指标，但这几年一直没有执行。今年按国家最低收购价政策又必须执行，农民难以接受。②整精米率要求高，普遍难以达到。襄樊市中籼稻的整精米率一般在45%左右，按照国家标准，每低1个百分点，扣价0.75%，每斤稻谷扣价5厘4，低于5个百分点，扣价2分7厘。③检测时间长，方法不直观。目前实验室检测整精米率每份需40分钟，收购现场检测整精米率每份需要1个小时，导致卖粮农民等待时间长，并会对此检测方法不信任，群众有意见。④收购站点均处于农村，经常发生停电现象。一旦停电时，整精米率检测设备无法使用，收购将陷于停顿。

    3、收购站点少，农民难卖粮。目前已经启动早稻最低收购价的湖北省荆州市和荆门市，一是中储粮企业委托收购的企业少。有的乡镇有１个收购企业，有的乡镇连１个收购企业都没有。二是中储粮委托收购的粮食购销企业，只允许１个中心站收购。由于粮食购销企业是按照经济区划设置的，一般１个粮食购销企业管辖几个乡镇。１个购销企业只有１个收购站，不但本乡镇内的农民卖粮不方便，对于没有收购站的农民卖粮更不方便。他们少则跑几十公里，多则要跑上百公里卖粮。路程远，费用高，造成农民对地方政府、国有粮食收购企业意见大，对国家最低收购价政策的不满。

    4、委托企业与收购主体—中储粮企业利益关系难协调。在贷款主体、质量标准、费用补贴、粮食集并等诸多方面难以协调。①国家规定执行最低收购价政策的主体是中储粮企业，但中储粮企业又不是先期贷款主体，委托企业收购的粮食必须先贷款与农民结算，再与中储粮企业办理验收交接手续。一旦检验不合格，或者出现误差，就造成委托企业的风险和负担。②按现行规定，给委托企业的收购费用每公斤0.05元。这只能补偿收购费用，无法承担集并费用。同时没有被委托执行这一政策的粮食企业，将会按市场价格收购，大部分农民很难得到政策保护。

    5、仓库年久失修，维修资金难筹集。粮食市场放开之后，国有粮食购销企业一方面由于历史挂帐包袱沉重，另一方面由于企业改制，人员买断安置，支出大量费用，再加上去年粮食价格上涨，粮食收购价格高，今年市场价格下降发生亏损，没有资金维修仓库。襄樊市粮食部门共有仓容20亿公斤，其中完好仓15.5亿公斤，需大修4.5亿公斤。到7月底库存粮食9.35亿公斤，９月中旬之后，秋季中籼稻收购即将展开，预计收购6亿公斤。部分粮仓上漏下潮，如不及时维修，将无法保证储粮安全。

    6、粮食产量继续增加，收购压力增大，国家财力难保障。由于目前粮食市场价低于国家稻谷最低收购价，其他企业入市收购积极性不大。因此，今年秋粮收购时，国有粮食购销企业秋粮收购压力比往年增大。根据今年粮食市场走势,按照最低价收购的中籼稻无法实现顺价销售，发生的亏损将要国家财政负担。如果不销售，每年每公斤粮食的储存费用和利息将达0.20元，也要国家财政负担。如果明年全国粮食继续丰收，国家继续收购，粮食价格继续走低，销售继续发生亏损，国家财政将不堪重负。

    执行国家粮食最低收购价存在的问题，有操作方面的问题，有政策方面的问题。这些问题不认真研究解决，将违背国家出台这项政策的初衷，既造成农民的不满，收购企业的艰难，也使国家背上承重的包袱。根据目前的情况，对执行好中籼稻最低收购价政策提出如下建议：

    １、在中籼稻收购之前启动最低收购价预案。我国２００４年中籼稻增产，今年中籼稻面积扩大，长势良好，丰收在望，中籼稻市场价格在秋季收购时基本没有回升的希望。因此，国家应在中籼稻收购之前启动中籼稻最低收购价预案，以便基层作好充分准备，让种粮农民得到国家政策的好处。

    ２、认真开展质量调查。在中籼稻收购之前，粮食局和中储粮企业组成联合调查组，对全市秋粮生产情况、质量状况进行一次比较全面的调查。重点是分片、分乡镇、分品种对中籼稻整精米率指标进行检测，为托市收购提供依据。在收购时，以联合调查的整精米率指标为依据，不再对每家每户的中籼稻的整精米率进行检测，加快收购进度，方便农民卖粮。

    从长远看，建议取消中籼稻整精米率指标。稻谷整精米率指标，不适应我国国情。我国绝大多数农民种植稻谷是一家一户的生产方式，耕作技术，收获条件各不相同。尤其是中籼稻本身的弱点—粒长、易碎，农民是无法解决的。长达４０—６０分钟的检测时间，根本不适应千家万户农民卖粮的需要。同时，对于经常停电的农村来说，根本无法进行检验操作。因此，现阶段不宜推行中籼稻整精米率指标。

    ３、合理设置粮食收购站点。粮食是笨重商品，执行最低收购价的站点必须要让农民能够就近售粮。原则上讲，每个国家粮食储备库、国有粮食购销企业都应为最低收购价收购点。至少每个乡镇都要有收购企业，农民卖粮距离不要超过１０公里。

    ４、适当增加粮食收购费用。中储粮企业给委托收购企业的收购费用每公斤０．０５元中，０．０３元是收购费用，０．０２元是集并费用。集并费用中包括上车费、包装费用、运输费用，上车费用每公斤需要０．００８元，包装费用０．００８元，运输费用２０公里以内需要０．０１元，超过２０公里以上，就需要０．０２元以上。这样，每集并１公斤粮食需要０．０２６元—０．０３６元以上。对此，可以采取两种方式解决，一是增加集并费用，包干使用；二是由中储粮企业到委托企业调运，费用由中储粮企业据实结算，中央财政负担。

    ５、解决仓库维修资金。采取由中央和省财政分别拿一点的办法，按照收购量给委托收购企业拨付必要的仓库维修资金，以确保粮食安全。

以上对策是针对今年国家已经出台了稻谷最低收购价政策而提出，但是，从长远来看，国家粮食最低收购价政策只能是一种过渡性政策，从明年开始应当取消。

２００４年的粮食收购价格是国家粮食最低收购价政策拉动的结果，而不是价值规律的反映。正因为如此，收购价上升没有带来销售价的回升。今年以来，我国市场粮价持续下降。

    近几年我国粮食市场价格的波动是市场价值规律的直接反映。从1999年到2003年，我国粮食连续5年减产。2003年全国粮食播种面积减至历史最低。种植面积减少，粮食产量下降，供求关系趋紧，导致2003年10月和2004年3月粮食价格出现两次较大幅度上涨。

    据专家预测，我国粮食供求平衡为4900亿公斤。2003年以来，我国粮食供求缺口逐步缩小。２００４年全国粮食种植面积恢复到１５．２４亿亩，比２００３年增加了３３００万亩，粮食总产量达４６９５亿公斤，比２００３年增产３８８亿公斤，增９％，是历史上增长幅度最大的一年。据统计局称，２００５年我国夏粮产量达到1062．7亿公斤，较上年提高512亿公斤，比２００４年增长5.1个百分点。预计2005年全国粮食播种面积将达15.4亿亩左右，比2004年增加4000万亩。全年粮食产量将有可能超过4850亿公斤。今年以来，我国粮食价格之所以持续低迷，其中重要的原因就是粮食供求关系发生了变化，由供不应求变为供求基本平衡。

粮食价格本身具有表现价值、传递信息、调节经济、引导生产和消费的职能作用，国家应进一步完善粮食价格的形成机制。

    我国2004年全面推进粮食购销市场化，虽说粮食价格主要由市场形成，农民是按照市场传递的信息进行生产，企业根据市场供求形成的价格来经营。但我们必须清醒地认识到目前我国粮食主产省、区农民60%的收入来自种粮，而且粮食主产省、区提供的粮食也是国家粮食安全的重要保证。如市场化后处理不好这些关系，将直接影响农民的收入和农村社会稳定，并会对社会经济发展和国家粮食安全构成威胁。我们认为，粮食价格是一种经济杠杆，受市场供求等因素影响，并且围绕粮食价值上下浮动，要完善粮食价格形成机制，首先要遵循价格规律，坚持粮食价格主要由市场供求形成，同时在WTO框架下，不排斥国家通过经济和法律手段制定干预价格等措施。我们要积极借鉴国外典型市场经济国家的做法，充分重视利用价格机制调节粮食市场，形成一个灵活应对市场供求变化的粮食价格机制。

    去年和今年国家相继出台了早、中、晚稻谷的最低收购价政策，并且在今年的早稻收购中已经启动。这对保护农民种粮的积极性，增加农民收入等方面，必将起到极大的促进作用。但是，靠政策拉动粮食价格，带来很多问题：一是高价位收购的粮食，不能够按照市场价格销售出去，国家将承担巨大的亏损。农民继续发展粮食生产，国家继续按照最低收购价收购，亏损继续增加，国家财政将不堪重负；二是种粮农民不一定得到最低收购价的好处。粮食收购企业很难区分种粮农民和粮贩，国家给种粮农民的好处往往被粮贩攫取；三是不利于粮食种植结构的调整。按照目前的粮食最低价收购价政策，只要农民种植稻谷，不管什么品种，就能够享受最低收购价政策的保护。这无形中鼓励农民种植高产量、低品质、市场不适销的稻谷品种；四是最低价收购政策各个环节执行成本高。因此，国家粮食最低收购价政策带来的问题，其本身是无法解决的，必须要取消这一政策。取消国家粮食最低收购价政策之后，靠什么来调动农民种粮的积极性、保障国家粮食安全呢？我们建议：

    １、变对粮食流通领域的价格补贴为加大对种粮农民的直接补贴力度。我们算了一笔帐，以襄樊市为例，今年全市农民种植中籼稻２９８万亩，比２００４年增加２５万亩，总产１９亿公斤，预计至少要收购６亿公斤。如果国家不启动中籼稻最低收购价，我们分析市场上中籼稻收购价为每公斤１．３０元。按照国家规定中籼稻每公斤１．４４元计算，国家每收购１公斤中籼稻将要补贴０．１４元，６亿公斤将要补贴８４００万元，相当于每亩中籼稻补贴２８元。国家虽然从价格上给流通环节这么大的补贴，但是收购起来的中籼稻销售将面临亏损。与其这样，不如将对粮食流通环节的价格补贴直接补到种粮农民的手中。让粮食流通企业根据市场经济规律组织粮食商品流通，农民根据市场需要进行粮食生产。既解决了农民种植的粮食不适销对路，企业收购亏损的问题，又相应减轻了国家财政负担，一举多得。

    ２、充分发挥国家和各级储备粮对市场的吞吐调节作用。目前国家有６００亿公斤的储备粮，加上各省、市、自治区的储备粮，已经是一个非常可观的数字。国家可充分发挥这些储备粮的作用，在市场粮食价格低迷的时候，提前轮入，促使粮食市场价格回升；在市场粮食价格异常上涨的时候，通过抛售，促使市场粮食价格下降到合理水平。

    ３、对种粮大户实行优惠贷款等补贴。随着我国工业化进程的逐步加快，农村劳动力将大量向二、三产业转移，种粮农民相对减少，粮田将逐步向种粮大户集中。由于粮食价格上涨的有限性，种植粮食的收益不如种植经济作物的收益。因此，国家在加大对种粮农民直补、良种补贴、购买大型农机具补贴、减免除烟叶以外的农林特产税的同时，应给种粮大户提供优惠贷款等补贴，以进一步调动农民发展粮食生产的积极性。

    ４、大力发展粮食精深加工，培植粮食精深加工龙头企业。粮食生产的根本出路在于产业化，粮食产业化发展的关键在于精深加工。只有通过精深加工来促进粮食转化增值，才能提升粮食价格，增加农民收入。

我国粮食产量位居世界前列，但在加工总量和加工水平方面，与世界先进水平相比还存在较大差距。发达国家农产品加工率都在90％左右，我国只有30％左右(粗加工以上)；发达国家深加工(二次以上加工)农产品占80％，而我国只有20％左右；发达国家加工制造食品占食物消费总量的比重大约为80％，而我国不到30％；发达国家农产品加工业的产值一般为农业产值的2—3倍，而我国只有80％左右。

    正因为如此，目前我国粮食初加工附加值低。现在，襄樊市粮食加工厂的批发价，精粉只卖每公斤１.７８元，特一大米只卖２.00元，不抵一瓶矿泉水的价格。

我国粮食精深加工的优秀企业不少。如河南莲花味精及控股公司莲花集团是我国对粮食进行深加工的大型企业，也是世界上唯一用小麦生产味精的厂家。国内市场占有率高达40%，生产能力居全球同行业第二位，出口量占全国味精出口量的80%以上。莲花味精利用周边地区盛产小麦的优势,十分重视小麦深加工。他们实现了由小麦取代玉米生产味精技术和工艺的重大突破,成为我国唯一用小麦淀粉生产味精的企业。年味精生产能力30万吨，把小麦的价值从原麦每吨1100元,提高到每吨3700元,附加值提高2.36倍。莲花集团计划到2006年，年转化小麦能力达到200万吨，成为中国最大的小麦深加工企业，年销售收入达到100亿元，年实现税后利润15亿元。

    目前襄樊市的粮食加工企业不少，年加工能力，大米达到１２亿公斤、面粉８亿公斤。但是，存在不少问题，突出表现在“三多三少”：从行业结构上看，粮油资源粗加工多，深加工少；从产品结构看，产品品种花色少、档次低、包装差，产品更新换代慢，高档产品生产能力不足，产品结构不能适应市场需求变化。各类品牌多，知名品牌少；从规模结构上看，由于粮食生产分散，标准化、规模化程度低，粮油加工企业总体规模小，粮油资源加工集中利用度不够高，具有较强竞争力的大型名牌企业或企业集团为数不多。如国内粮油加工企业合理的经济规模为面粉加工400—600t／d，稻谷加工200—400t／d，而襄樊市近80％的面粉企业为50—100t／d的生产规模，80％的稻谷加工设备为50t／d以下的小机组。但是，经过多年的发展，襄樊市也有象年产１０万吨大米的湖北梅园米业有限公司、年加工３０万吨面粉的金华麦面集团等具有一定规模的粮食加工企业。只要加以引导和支持，湖北梅园米业有限公司和金华麦面集团分别在３年内达到年产３０万吨大米和４０万吨面粉的大型粮食精深加工龙头企业，有力地带动粮食产业化的发展。

    粮食精深加工初期投入大，单靠企业本身难以达到相应的规模和进一步发展的水平。因此，各级政府要进一步加大对各种所有制粮食精深加工企业、粮食龙头企业的扶持力度，多予、少取、放活，在财税、信贷、运输等方面给予更多的优待。

５、国家支持对粮食作物提供生产保险。粮食产业是一个弱势产业，我国农民种粮靠天收的问题难以解决。而我国又是一个自然灾害频繁的国家，种粮农民一旦遇到自然灾害，轻则很难恢复生产，重则倾家荡产。因此，要借鉴发达国家对农民提供粮食生产保险的作法，国家支持对种粮农民提供粮食生产保险，增强农民抗御自然灾害、顺利进行再生产的能力。

  （2005年８月5日）