个人所得税改革的若干决策考量

文/李镇国 顺风

    据报道，财政部已经开始酝酿个人所得税领域的深层次改革，具体实施可能综合考虑纳税人的各项收入和支出以及纳税人家庭负担等因素实行基本生计扣除加专项扣除，综合计算纳税金额。笔者认为本次个人所得税改革的本质是一次国家强化个人所得税征收的系统性改革。随着全球经济危机的深化，中国国内宏观经济也步入了一个动荡周期，所带来的一个重要问题就是社会就业与社会稳定问题，从公共税收这一社会收入分配调节工具的角度出发，在财税体制改革中完全有必要对个人所得税这一最直接地关系居民收入分配格局的税种进行某种结构性的调整和强化。所谓个人所得税的强化包括两个方面的内涵，一方面是传统理解上的对个人所得税征收监督管理的强化，一方面是对个人所得税在社会分配活动、化解社会不稳定因素、促进社会公平方面的作用和功能予以强化，本文重点讨论在研究实施强化个人所得税这一重大决策时，应该确立什么样的政策指向和基本原则？

    首先，个人所得税的强化应与社会收入的普遍提升同步推动。当居民收入的总水平的社会阶层分布结构发生重大变化后，个人所得税的调整必须对此予以真实的反映，否则将造成征收原则的实质性改变。比如在一般情况下，在居民收入水平下降的情况下大幅度提高个人所得税征收规模，或者超越居民收入增长的实际水平过度提高个人所得税征收规模，都会导致社会税负的不合理增加。

    其次，个人所得税的强化应充分考虑起征点与居民人均收入水平、人民币实际购买力水平之间的对应关系，并且综合区分不同征收对象的实际收入构成情况。如果经过数十年的经济发展，在人民币实际购买力与数十年前明显下降的情况下，个人所得税的起征点仍然维持不变，这实质上是通过降低起征门槛而扩大了个人所得税的征收对象，这部分扩大了的征收对象主要是社会低收入群体。

    目前，我国实行分类个人所得税制，对纳税人的各项收入分类分别征收、各个清缴，这一方面客观上造成了收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少的问题；另一方面，个税对所有纳税人实行“一刀切”，而不考虑纳税人的家庭负担是否过重、家庭支出是否过大，个税无法兼顾不同家庭和不同个人。在这种单一的个税体制下引发了个税起征点提与不提的争论。
自1980年9月公布以来，《个人所得税法》已经历了三次修订，个人所得税免征扣除额（起征点）提高至目前的2000元，但由于这一标准相对近年来的经济居民收入水平的实际增长相比仍然不尽合理，再次提高起征点的呼声依然强烈，乃至出现了上调至5000元甚至8000元的呼声，但这虽然受到江浙、广东等沿海经济较发达地区的欢迎，但西部等欠发达地区因为这会导致税收的减少而抱反对态度，结果2008年底已递交国务院的再次提高个税起征点的方案被暂时搁置。现在看来，如何让个税兼顾不同家庭、不同地区、不同收入来源等，已经成为最终解决个税公平问题的关键，这已不再是提高个税征收起征点那么简单。

    第三，个人所得税的强化需要贯彻稳健慎重、区别对待、循序渐进的原则。任何对社会成员的收入水平和利益分配格局产生实质性影响重大经济政策的出台都需在时间和节奏上遵循平稳过渡、循序渐进的原则，而不能使政策法律的调整成为制度性、突发性的社会收入再分配措施，因为这不啻于以行政手段强行调整社会收入关系，具有巨大的社会风险。当然对社会分配格局的制度性调节是国家制度的必然，目前所要防止的是其中出现的一些违反稳定变革原则的过激因素。中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，个税改革推出的顺序应本着“先解决对百姓影响最大的问题，再解决百姓呼声最高的问题，然后解决最容易操作的问题，再次是解决改革震荡最小的问题”的原则，这对确定具体的个税改革路径不无参考意义。

    第四、个人所得税的强化应该与包括税收结构的总体稳定平衡联系起来考虑。个人所得税占税收比重反映了一国经济制度和行政权力对社会分配进行调节的进步水平，基于个人所得税与企业所得税都是以社会经营活动收益为主要来源，如果在个人所得税征收规模大幅度提高的同时，对企业所得税不作响应的削减，则会在事实上增加对社会经营活动收益的征收水平。当前个人所得税的主要部分来自企业的经营收益，其中在税前、税后产生的个人所得税具有不同的性质：前者作为劳动所得应该在政策上获得政策倾斜和税收优惠，后者才是个人所得税调节的重点。在测算个人所得税结构调整的目标和改革路线时，有必要根据当前和今后一段时期个人的劳动所得、资本所得的结构比例关系及其趋势进行具体分析。个人所得税的强化必须与企业所得税负的下调同步实施，只有这样才可防止社会税负的实际提高。
第五、个人所得税的强化必须与中国法制民主建设和税收征收监督执行等方面的强化同步推进。个人所得税强化后的法制性、严肃性、直接性、公平性将对个人的经济行为产生巨大的规范作用，相对企业各税而言个人所得税对调节对象的影响更为高效直接，可以从个人财政权终端的角度与遗产税等共同形成调节社会分配的新效果，并有利于社会法制和民主建设在公民主体身份上的落实。必须将个人所得税的强化作为推动法制经济、优化市场机制、完善产权机制、建设公民社会的战略举措，从法律、行政、社会、市场多个角度进行系统性推进。为了维护税法的严肃性，强化税收对经济活动的调节功能，当前更应大力加强在个人所得税征收环节的征管技术能力，建立起包括现金管理、银行税务联网等方面的配套制度以及合理的奖惩机制。

    第六、个人所得税的强化应该作为保护公民财产权的一条战略举措。个人所得税的强化反映了对个人财产权的一种制度性协调，必须与物权法的强化实施、私有财产保护同步推进，以建立起界限清晰、水平合理、前后衔接有序的，以个人财产为重要调节目标的社会分配调节机制。

    第七、应将个人所得税的强化与建设廉洁型政府的目标相结合。个人所得税是政治进步的重要标志，强化个人所得税必然推动个人财产状况、收入渠道的透明化、健康化，其本身就可作为反腐倡廉工作的一个重要组成部分。因此应该在个人所得税强化的进程中，将个人财产、收入申报及其社会监督列为一项重要的目标。鉴于有关部门目前已对明星、职业经理人等收入重点人群的的收入状况有所跟踪，因此可在这些重点人群中先进行相关试点。

     总之，个人所得税强化这一财税改革重大决策牵涉面广、影响面大、意义深远、任务艰巨，目标是建立分类与综合相结合的个人所得税制，决不是提高个税起征点那么简单。因此，必须从诸多方面进行全面、具体而理性的系统考虑，以保持决策的科学性。