政府保证是指东道国通过立法、政策和签订协议等方式为BOT项目投资者提供承诺和保证，BOT项目是一项庞大的系统工程，涉及各个政府部门，多个企业和银行，需要投资者投入巨额的资金，而且因BOT项目一般为基础设施项目，还面临随时被东道国政府征用的风险。因此，私人投资者往往要求东道国政府在特许授权的法律文件中做出种种保证。BOT运做过程中，政府是BOT项目成功与否最关键的角色之一，政府对BOT项目的态度以及在BOT项目运做实施过程中给予的支持直接影响项目的成功。因此政府保证与否以及保证的充分程度，是投资者进行项目可行性评价的不可或缺的主要因素之一。

（一）政府保证的内容

BOT特许协议中的政府保证在各国实践中都不相同，总的来说，发达国家倾向于完全开放，比如美国给外国投资者国民待遇，而发展中国家则承诺的范围相对狭窄一些，但一般均包括以下几个方面：
1、不采取不利政策和措施
如政府承诺不对项目采取征收或国有化的措施，承诺因法律调整而给投资者增加的额外的义务可以免除（如因税法调整给投资者带来更多的税务负担，则可以对其实行税收优惠等），承诺为项目公司顺利进行建设和经营提供行政上的协助等。
2、为项目的融资即建设提供支持
东道国政府允许项目公司在项目建设、经营过程中享有对项目的所有权，允许其为融资而将项目财产及其收益作抵押。为项目的建设提供建设用地，一般来说，该项提供是免费的。政府还以合理的价格为项目的建设提供原材料、能源等，并保证这些原材料、能源的供应。政府通常还应保证与项目实施有关的技术及管理人员的入境，实施项目所需的物资、器材的入境等。
3、限制竞争保证和回购的要求
因项目建设周期长，投资回收慢，而且投资者的投资回收及利润的取得均取决于项目产品的出售或项目所提供的服务，因而投资者通常会要求东道国政府承诺不在同一地区设立过多的同类项目，以避免因过度竞争而影响投资者回收及收益。在项目经营过程中，如果对项目的需求不足，或价格偏低，或发生通货膨胀，都会影响投资者的投资回收及设备，在这种情况下，投资者通常会要求政府保证购买项目公司提供的项目产品和服务。
4、货币兑换及外汇汇出保证
由于项目建成后的收益一般是以东道国的货币支付的，因而投资者所提出的，将以东道国货币形式获得的投资收益兑换成外汇的偿还贷款及收回投资的要求是正当的，政府应对此做出承诺。在此同时，政府还应保证外国投资者有权将兑换后的外汇汇往国外。又是特许协议还会对汇率做出规定，如果在特许协议中规定了货币兑换的固定汇率，则无疑投资者将汇率的风险转移给了东道国政府。当然，项目公司也可以采取其他的避免汇率风险办法。
5、经营期限的保证
项目的经营期限直接影响到项目的总收益，而且项目产品价格的确定也与经营期限有密切联系，因此，一旦在特许协议中确定了经营期限，政府应保证合同在经营期限内的合法经营权，也应承诺不采取提前收回项目或其他损害投资者利益的行为。

（二）政府保证的法律性质

笔者认为，要确定政府保证的法律性质，应从以下几个方面来分析：
首先有必要分析政府在BOT法律关系下的身份。在这里，政府的身份具有双重性—政府不仅是社会管理者，而且是直接参与者。（1）政府的社会公共利益管理者的身份：行使行政管理、监督管理职能。BOT项目往往是大型的公共基础设施，关系到东道国的社会公共利益，因而作为社会公共事务的管理者政府必须为保护公共利益出发，行使管理公共事务的职能，对项目公司投资、建设、经营的整个过程进行管理和监督。（2）政府作为直接参与者与投资者之间是平等的民事主体身份。政府保证是在双方当事人双方合意的意思表示——特许协议中体现出来的，无论协议的性质如何，不可否认的是政府保证是政府和投资者之间权利义务关系约定的一项重要内容。政府保证涉及到政府对其自身特权的约束，还可能涉及到政府对签约行为的履约保证，对政治风险的承担保证及对其特定的豁免权放弃的保证，这都是为了确保政府的平等民事主体的身份履行特许协议中的权利和义务的具体体现。
其次，政府保证不同于民法上的合同担保。
民法上的担保包括物保、人保、金钱之保。依我国《担保法》第六条规定“称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为”。从中可知其是指由第三方当事人一方即债务人的私行为进行的担保，而政府保证则是由作为当事人一方的政府对其公法上权利的放弃和承诺保证，并非国家从事民事法律事务行为，其性质是通过特许协议在政策、后勤供应、外汇汇出、经营期等方面做出保证，是保护外国投资原则的具体化。
最后，政府保证属于公力保证的范畴。
公力保证又称为政府保证（government guarantee）或国家保证（state guarantee）,一般是指由资本输入国政府与资本输出国单独地或共同采取某种法律措施，对国际直接投资的政治风险加以保证。主要由东道国的外国投资保护制度，母国的海外投资保证制度以及有关投资保证的双边协定或国际多边投资保护制度构成；而特许协议中的政府保证则是东道国外国投资保护制度中的一个重要内容。有时，政府还将一些保证或承诺的内容用法律或法规的方式予以确定，以对投资者提供稳定的政策支持。

结束语
BOT投资方式是近年来国际上流行的利用外资的新形式，它通过东道国政府授予私营资本对基础设施的建设和一定时期的特许经营权，以项目本身收益偿还贷款，回收投资并取得收益的一种投资方式。 BOT投资方式实现了投资主体多元化，这有利于东道国基础设施的建设，缓解了东道国的财政负担，也有利于转移东道国的风险，也有利于提高项目效率和质量。此外，还对东道国培养管理人才发展经济都有很大益处。