中小学校自主发展的理论与实践

 

上海市虹口区教育局   奚建华

 

   “中小学校依法办学、自主发展的理论与实践”是上海市教育科研“九五”规划的重点课题，由虹口区教育局与上海市教育科学研究院普教所共同组成的课题组承担研究。当前，在上海建设一流城市、一流教育的的过程中，如何把理论与实践结合起来，真正地发挥学校改革的主体作用，不仅是各级政府关注的体制层面上的问题，也是广大学校自身建设中必须解决的机制性问题。我们在市普教所及有关专家的理论指导下，经过30所学校的5年多的探索与实践，初步构建了学校自主发展的理论框架，形成了一批研究成果，这个课题已于2001年6月结题，获上海市第七届教育科研成果一等奖。现在这个课题的研究成果正在我区一百多所中小幼学校全面推广。

一、中小学校依法办学、自主发展是教育改革和发展的客观要求

1、中小学校依法办学、自主发展课题的提出适应了国际国内学校管理改革发展趋势的需要

教育管理如何促进中小学校的发展是一个全球性关注课题。从20世纪80年代起，国际上几乎同时发生了两种既相反又相成的改革趋势：一种是教育管理权力下放，减少学校以外的行政干预，由国家和政府高度统一转为学校管理自主化。另一种是加强国家对教育成效的监控，制订一系列课程标准和标准化的全国性测验，以及制订某些管理程序，提高学校向社会和行政当局负责的程度。这两种不同价值取向的改革同时出现，意味着在教育管理取向问题上和管理模式上正在逐步趋向靠拢，即将微观层次的学校管理权交还给学校，政府则在宏观层面上强化其指导、监督功能。

    进入20世纪90年代以来，在教育管理体制的国际性改革浪潮之中，我国积极加入了改革放权，鼓励学校自主发展的改革行列，教育管理改革开始从“中央—地方”关系范畴，转向“政府—学校”、“社会—学校”的关系范畴，并在改革的价值取向上确立了“以学校发展为本”的逻辑起点，使我国教育的管理改革进入了一个新的历史阶段。1996年1月，我区的《虹口区中小学依法办学、自主发展的理论与实践研究》课题被列为上海市教育科研“九五”规划的重点课题，也是适应了这一改革发展的趋势。

    2、中小学依法办学、自主发展课题的提出是发展基础教育，办好每一所学校的需要

建国以来，我国基础教育的管理体制从属于我国高度集中统一的计划经济体制，几十年来的数度改革主要是在“中央一地方”的关系范畴内调整，而“集中一分散”“收权一放权”的循环往复成为其主要特征。1985年《中共中央关于教育改革的决定》发布以后，我国基础教育管理体制开始了从中央政府高度集中统一管理向“地方负责，分级管理”体制的转变，基础教育地方化政策的推行使基础教育成为地方经济和社会发展事业的一个有机组成部分，这对调动地方政府、基层社区和多种社会力量的办学积极性，促进基础教育事业的发展，提供了政策和体制上的保障。但是基础教育地方化的管理体制仍然没有完全跳出政府集中统一的计划经济体制，仍然表现出“大政府一小学校”的模式特征。虽然我国教育事业得到很大发展，教育的普及程度逐步提高，但是管理体制仍然局限于不同层次政府间的关系范畴内，高度集中统一的教育体制带来的“千校一面”，学校缺乏个性，缺少活力的弊端没有得到根本改观。所以本课题研究的理论依据是“以学校发展为本”，“自主”、“发展”是两个基本视角。自主——把学校看成一个个独立的实体，发展——学校发展水平状态下的动态过程。

如何“办好每一所学校”、全面提高基础教育质量已经成为全社会关注的重大社会问题和“民心工程”。促进人的全面而富有个性的发展是现代化教育的基本内涵，研究中小学校如何通过充分的自主发展，迅速提高学校办学水平，是基础教育获取高质量、高效益的重要途径之一。近年来，随着上海教育改革的逐步深化，在教育管理体制、办学体制与学校运行机制等方面的探索己取得很大进展，为中小学校的自主发展提供了体制上的可能性。

3、中小学依法办学、自主发展课题的提出是建设高素质校长队伍的需要

办好每一所学校的关键在于校长。一个好的校长，除了具备基本条件，如勤奋的工作态度、较高的学识水平和管理水平、能适应工作的身体条件等，还必须在政治水平、教育思想、办学理念等方面保持领先，尤其要熟知学校运动的规律，有能力把一所普通学校引向优质学校，或者使优质学校继续保持优势。学校的发展首先要靠校长率先思考、设计，校长要有自己的创造性，一个只会按上面布置的计划工作的校长，不能成为好校长。

虹口区提出中小学依法治教、自主发展的的研究课题，吸引广大校长在制订学校三年发展规划的实践中加强学习、深入思考，提高校长自主办学的能力，实际上是提升校长工作的水平的一种方法，也是实施“三名”（名学校、名教师、名校长）工程的重要手段。复兴中学、新沪中学、昆山学校、曲阳四小、四中心小学从参加课题实践起，便以积极的姿态在30所实验学校中开了个好头，以后便有华东师大一附中、北郊中学、长青学校、海南中学、飞虹中学、广灵路小学、飞虹路小学等一大批中小学迅速跟上，直至出现未参加实践研究的中小学自发要求参与学校自主发展实践研究的局面。

二、对中小学依法办学、自主发展体系的实践探索

虹口区教育局在实施中小学依法办学、自主发展课题中，遵循与社会主义市场经济相适应、与政府机构改革相配套、与社会发展趋势相一致，与教育效益目标相统一的原则，较好地处理了同政治、经济、社会、文化的关系，形成和构建了中小学依法办学、自主发展的理论和实践体系。

1、学校发展有规律可以遵循

学校作为一个社会单元，虽然因其独特的社会价值而被纳入社会系统中生存和发展，但同时学校也有自身的内在逻辑和发展规律。社会进步和时代发展日新月异，呼唤学校自我意识的清醒和创新意识的发扬，学校不寻求自我发展便不能适应社会的要求和时代精神。

基于我国中小学和基础教育管理体制的现实情况，也是我国学校建设发展实践的提炼。我们认为，学校的发展有一个从低级向高级的连续演化过程，这个过程可以划分为不同的阶段，不同的发展阶段之间存在着性质上的差异，又是一个连续的不间断的由旧质到新质的整体演进过程。

假定学校发展的起始阶段是某种符合一定的学校设置标准的学校资源配置状态，包括一定的土地校舍、设施设备、资金技术和人员配备等。从这种初始阶段出发，学校将依次经历“四个阶段”的发展过程。这四个阶段的发展顺序是：规范不稳定阶段～规范稳定阶段～个性化初级阶段～个性化高级阶段。

在规范不稳定发展阶段，学校的组织体制、规章制度和运行机制在一定程度上处于无序状态；而在“规范稳定发展阶段”学校的组织体制、规章制度和运行机制基本处于有序状态。我们把“规范不稳定阶段”和“规范稳定阶段”统称为“规范化发展状态”。在这种状态下的学校，在其发展过程中，学校内部组织体制、规章制度和运作机制的规范化对于学校达成外部赋予的规范性要求、对于学校的稳定和发展都起着主导和控制的作用。当然，在这种状态的后期也可能在一定范围和一定程度上存在着个性因素，但这些因素还难以发展为学校的整体性表现，因为它常常受到组织体制和制度规范方面的制约而难以生长，也难以发展为学校的整体性表现。

我们把个性化初级阶段～个性化高级阶段统称为“个性化发展状态”，其定义是：在学校的发展过程中，学校内部的精神、文化和价值追求对于学校的生存和发展起着日益重要的作用；学校成员对于共同的目标、价值观的群体心理认同，学校成员个体自我完善基础上的群体素质提高，学校的技术更新和科学研究等对于学校发展更是起着日益重要的作用。在这种发展状态中也可能需要对学校的组织和制度作一定的更新和创造，使之适应学校个性化发展的需要，但从总体上看，学校在组织制度建设方面的知识积累己经为学校的个性化发展奠定了足够的基础。

学校发展的“四个阶段”与上述“两种状态”呈对应关系，与“规范化发展状态”相对应的是“规范不稳定阶段”和“规范稳定阶段”。在“规范不稳定发展阶段”，这是学校建设初期或学校经历了重大变故之后，学校的组织体制、规章制度和运行机制在一定程度上处于无序状态，学校需要在组织体制、规章制度等诸方面努力，使其从无序走向有序。而在“规范稳定发展阶段”，经过努力，学校的组织体制、规章制度和运行机制基本处于有序状态，进入和谐的稳定状态。

与“个性化发展状态”相对应的是“个性化初级阶段”和“个性化高级阶段”。在“个性化初级阶段”，学校的个性还没有获得整体性表现，个性形态的发育还不够完备；这类学校在某一方面有一个特色显明的教育理想，以及体现这个理想的核心文化价值观，校内、校外己经在形成这方面特色的文化网络，学校拥有一支从领导、中层干部、一般教师三结合组成的有水平的，敢于为教育事业献身的队伍。而到了“个性化高级阶段”，学校的个性在观念意识形态、组织制度形态和实践活动形态等各方面取得整体性的表现，在这一阶段，学校发展的内部和外部机制处于高度和谐状态；这类学校能培养出社会公认的全面而有高质量的学生；学校的办学经验能在本地区辐射，有需要时能够为外校输送干部和教师；学校能够总结出先进的教育思想与经验，为本地区或市乃至全国作指导典范。

从现实的学校发展状态来看，由于学校是一个开放的社会系统，各项资源要素经常处于变动之中，尤其是校长的更替、新老教师的交替、学校内部人际关系的变化、经费的短缺、社区环境和学生来源的变化等，会导致学校的发展产生“波动”乃至“逆行”，因此，学校的发展过程也存在一定的可逆性。

2、建立“以学校发展为本”的教育行政管理模式

课题实施期间，区教育局与区政府教育督导室紧密合作，积极探索构建“以学校发展为本”的区（县）教育行政模式。

（1）建立学校层面的自主发展运行模式

学校依法自主办学主要是指，按照我国《教育法》的规定，学校按照章程自主管理，学校的教学及其他行政管理由校长负责，学校应在符合我国教育政策法规的前提下，有权自主确定办学目标，有权自主决定学校的发展思路和发展策略，自主形成办学特色，自主进行旨在推进以德育为核心，以创新精神和实践能力为重点的素质教育，以及与此密切相关的教育改革和教育实验。当然，按照《教育法》中“学校权利”的规定，学校自主办学还包括学校在教职工聘用、招生、国拨经费的使用、多渠道筹措教育经费等方面享有一定的自主权。

区教育局要求学校明晰校情、找准起点、确定目标、制订规划。根据区教育局的学校自主发展办学规划制订和审查制度的规定，学校自主发展规划应体现以学校为本和以学生发展为本的思想。要对学校现状进行诊断，在此基础上设定学校自主发展目标，确定实施素质教育的实验项目，提出实现规划的保障体系，上报区教育局审定。同时学校建立依法办学、自主发展自评小组，建立校长任期目标责任制、逐年自评制度和教工代表大会审议制度。在规定期满时，学校要进行终结性自评。

所以，学校层面的运行模式可概括为：接受培训～制订规划～实施规划～逐年自评～终结性自评。

（2）建立起区级层面的运行模式

按照“以学校发展为本”的理念为指导，区级层面要积极实现两个转变：一是区教育局要从指令性管理办学为主转变到以宏观管理、指导学校制定自主发展规划、组织专家评审“规划”及“规划”批准后通过指导、协调、服务促进“规划”的实施为主上来；二是区政府督导室要从政府任务型的督导检查为主转变到以跟踪督导、指导检查学校发展规划达成度为主上来。

通过这两个转变，区级层面的运行模式可概括为：规划指导～规划评审～跟踪督导～全面评估。

规划指导。区教育局制订《关于评审“虹口区素质教育实验性、示范性学校”的实施意见》，要求在制订规划时，对实施素质教育的实践现状作出分析，总结成果、经验和不足。在此基础上。学校要提出全面推进素质教育的实施方案，包括学校的办学目标、教育教学改革的思路及工作步骤；学校的德育工作目标和工作机制；学校具有先进性、科学性和可行性的教育科研和实验项目等。要求学校建立支持全面实施素质教育的保障系统，并通过抓典型、校长论坛、辅导报告等形式，培训校长，指导学校按照《实施意见》的要求，发动全校干部、教工制订学校自主办学发展规划。

规划评审。区教育局、区政府教育督导室共同牵头，建立专家组，对各中小学申报的学校发展规划进行论证，在初审时对不能充分体现实施細质教育要求或自主发展要求的，暂缓评审，提出修订意见，指导学校完善规划。经过评审，形成暂缓、素质教育实验性学校、素质教育示范性学校等发展层次，并建立滚动式推进的机制，根据各中小学校在实施规划过程中的达成度状况，定期提出发展层次的变化意见，形成推进学校自主发展的竞争激励机制。

跟踪督导。区政府教育督导室建立《虹口区中小学校推进素质教育依法办学自主发展教育督导评估跟踪制度》，由区教育行政部门牵头，在区政府教育督导室的配合下，与各中小学形成密切的合作关系，对每一所学校的发展规划的实施建立跟踪制度，与学校沟通，帮助和指导学校顺利完成某一阶段的发展规划。并通过逐年自评、社会评估等制度检查学校实施发展规划的达成度。

全面评估。学校自主发展规划期满，由学校提出终结性自评报告，区教育局、区政府教育督导室组织各方力量对该校进行综合督导评估，作出实施规划达成度的结论，并帮助学校提出下一轮的办学目标和发展规划。

综上所述，我区在探索实践中，初步构建了“以学校发展为本”教育行政管理运行模式的基本框架。（省略）

 

 

3、建立学校自主发展的新型评价模式

学校自主发展中的学校发展阶段理论为学校的办学水平评估提供了新的价值坐标和基础思想，因而，可以依据“学校自主发展”中的“学校发展阶段”理论创建和发展一种新型的学校评价模式。

由于历史、制度和政策等方面的原因，我国中小学同类学校办学条件差异极大，办学条件的差异是导致办学水平差异的一个基本因素和基本初始条件，于是用什么样的指导思想、什么技术方法去衡量、评估一所中小学的办学水平，是一个迫切需要解决的头等重要的问题。很显然，一个标准，“一把尺子”评不出所有中小学的发展现状，评不出所有中小学的真实办学水平，因为，这样的评价指导思想和技术方法，不适应当前教育发展的形势，不利于学校推进素质教育，不能调动学校办学积极性。

针对上述情况虹口区教育局对各中小学的年度考评开始逐步采用不同“尺子”。此举的目的是以学校发展为本，鼓励学校追求自己的发展目标，形成自己的教育风格、教育特色和学校文化，从不同角度、不同层次提高教育质量。所谓“多把尺子”是由学校自身的发展状态所规定的，而不是从学校外部赋予其统一标准，行政部门对学校的评价将更注重学校自身发展的纵向比较，而不侧重对学校进行横向的群体比较。

    当教育行政把“多把尺子”的评价方法用活的时候，教育督导也对原来的“一把尺子”的评价表进行改革，将其变成学校必须遵循的基础性、法规性指标，使它既简炼，又具有方向性、导向性。这样组成“一把尺子”与“多把尺子”相结合的评价体系，前者是学校必须遵守的基础性指标，后者则是各个学校不同的发展性指标，相辅相成、相得益彰，促进学校自主发展。

三、课题研究对教育行政管理改革的几点启示

1、“以学校发展为本”应成为区（县）教育行政管理思想的理念。

办好学校，提高学校的办学水平和教育质量是学校的职能。我国《教育法》明确规定：学校“按照章程自主管理”，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。随着教育法制建设的逐步完善和教育改革的逐步深入，“教育思想人本化”，已成为大多数校长教育思想的理念。学校的发展，应当在符合我国教育政策法规的前提下，由学校从自身实际出发，作出最优选择，自主确定办学目标，自主决定学校的发展思路和发展策略，自主进行教育改革和教育实验，自主形成办学特色。这已成为大多数校长的追求。办好每一所学校是区（县）教育行政部门应该顺应这个既符合规律、又符合法律的变化，在教育管理中确立“以学校发展为本”的理念，以有利于学校发展为前提，为学校松绑授权。

经过几年的探索实践，虹口区教育局在人事权、财务权、教育教学权、经费的筹措与使用等各方面予以放权；还在招生、课程改革、机构设置、干部任免、经费使用职称评定、工资分配、教师聘任等方面放权，扩大学校办学自主权。同时依法评估和监督，使学校善于行使自己的权利，承担应负的责任，建立起符合素质教育要求的、主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。

2、教育督导评估体系的完善是学校自主发展的保障。

长期以来，在许多工作的运行中，形成了“一放就乱，一乱就收，一收就死”的现象。之所以会形成这个现象，一个很重要的原因就是没有形成良好的运行机制。因此放权搞活学校，促进学校自主发展，关键在于管理和监督，健全运行机制。

加强管理最重要的环节是依法规范办学行为，管好办学方向、办学规划及实施规划的措施和进程。对这些办学行为的关键性问题，一方面区（县）教育行政部门要放手由学校在符合教育法规政策的前提下，自主选择、自主决策学校的发展思路，自我诊断、寻找学校“最近发展区”。另一方面必须组织力量予以评审，对不符合实施素质教育要求的给以指导，帮助修改、完善，最后经批准予以确认，并在学校实施过程中，经常给予关心和实质性的帮助，使学校真正实现自主发展。

为了保证已被确认的自主发展规划的正确实施，虹口区教育局与虹口区人民政府教育督导室紧密配合，不断完善虹口区中小学依法办学、自主发展的督导制度，制订了《虹口区中小学依法办学、自主发展，推进素质教育督导评估指标体系》，并积极深入探索发展性评估模式，促进中小学校自主发展，实现区域性整体推进。

3、教育行政部门树立服务观念是学校自主发展的基本条件。

教育行政部门要全心全意依法帮助基层开展工作，牢固树立为基层服务的观念。行政部门要由过去对学校发布行政指令的直接管理、包揽一切，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理，建立办事高效、运作协调、行为规范的教育行政管理体系。把学校该拥有的自主权放给学校，同时主要通过法律的、经济的手段加强宏观调控，为学校自主发展创造有利环境。

虹口区教育局为了搞好服务工作，适时建立五个中介机构，即区教育人才交流中心、区教育资源配置中心、学校评估中心、财务中心、审计事务所为基层学校服务，把校长从繁重、琐碎的事务圈里解放出来，让他们一心一意去抓学校的素质教育和创新。

教育局还要求局属行政科室下基层，根据学校的需要，逐步加大服务职能。澄衷初级中学在美术教育方面很有特色，教育局根据需要，在标准化建设期间为它们配置了美术教室，促进了该校的发展；昆山学校的计算机教学很出名，教育局就为这个学校配置了两个机房，促其发展。新市学校的师资力量比较薄弱，教育局就把活跃在基层学校由退休老教师、名教师组成的“老年教育辅导组”派往该校，协助抓教育教学工作，受到了学校师生和家长的一致好评。

办好学校，校长是关键。虹口区以校长负责制、校长职级制和校务公开的推行为契机，着力加强学校领导班子的配备和建设。通过组织调研、考察、学习、交流以及举行校长论坛等活动，不断提升校级干部的办学理念和现代管理水平，提高校长依法办学的能力。同时加大对年轻干部的培养力度，举办专题系列培训班，配名师带教，加强干部的岗位交流，优化领导班子的配备。

教育局实行骨干教师岗位津贴制，不再沿用过去大锅饭的分配方法。每年拨款1000万元戴帽子下去，用于提高兼课的中层以上干部、班主任、教研组长、年级组长、高级教师等的岗位津贴，进一步改善了骨干教师的待遇。

四、中小学校依法办学、自主发展课题研究的主要成效

1、 转变政府职能，突出服务基层

由于教育局积极在全区开展依法办学、自主发展的探索，调动了基层学校发展的积极性，教育局摆脱了日常事务的困扰，集中精力加强和完善了对基础教育的宏观管理职能，出台了一些有利                                                     于学校发展的政策，为学校依法自主办学创造了必要的条件。近年来，虹口区进一步向义务教育实施倾斜政策，出台了“八项”主要措施；后来为了增强初中的办学活力，教育局又建立了“八项”新机制，促进了虹口的各类教育走向协调发展的道路。我区继去年获得全国“两基”工作先进区、“三五”普法教育全国先进、教育内部审计工作全国先进、女职工工作全国先进以后，今年虹口区教育局又连续获得全国职业教育先进单位、全国家庭教育先进集体的光荣称号，我们的学前教育也已经作为全国先进上报。

2、出现了一批有思想、懂管理的校级干部

我们提出的“依法办学、自主发展”研究课题还吸引了广大校长在制定学校三年规划的实践中加强学习、深入思考，提高了校长自主办学的能力，提升了校长的工作水平，涌现了一批道德高尚，既懂教育规律、善于管理又知法守法的专家型校长队伍。飞虹中学校长胡善通长期以来致力于分层递进研究，2000年被评为上海市“十佳好校长”；北郊学校校长郑杰坚持依法自主办学，信守“为每个孩子创造美好未来”的办学理念，大胆变革学校制度和学校文化，使北郊学校成为一所在虹口区区域范围内受广大市民认可和欢迎的公办学校；曲阳二中等校探索试行任课教师由班主任聘任的制度，调动了教师的积极性，学校教育教学质量稳步上升。

3、形成了一批有特色、高质量的优质学校

由于扩大了校长的办学自主权，各中小学在办学过程中不再只是想着按教育局的指令亦步亦趋，而是以自己学校的三年规划为目标，有目的有步骤的走自己的路，它们在工作中逐渐形成了自己的风格，发展了自己的特色。如今虹口区已经涌现一大批以人文精神教育、心理健康教育、信息技术教育、科技教育、社区教育、家庭教育、环境教育、校园文化教育、法制教育、国防教育以及京剧艺术、美术、排球、足球、田径等为主的特色教育和特色学校，有力地推动了以德育为核心、以培养学生的创新精神和实践能力为重点的素质教育的发展。飞虹中学的“分层递进教学法”、海南中学的“探究型课程”、长青学校的“活动教育优化研究”、四平中学的宇航教育、昆山中学的现代信息技术教育、实验中学的京剧艺术教育、四平路一小的小班化教育、曲阳四小的心理辅导、飞虹路小学的科技教育、崇明路小学的艺术教育等，在全区乃至全市都有较大的影响。

实践证明，通过中小学校自主办学、自主发展的实践，迅速建设了一批高质量、高效益学校，并通过这些学校个体与群体的建设，推动各级各类学校建设，全面提高全区的教育质量和效益。

一批校领导深有体会：

华师大一附中孙稼麟校长说：“实施了‘依法治教、自主发展’后，给了校长最大的空间来思考，采取那些措施，经过三、五年，把自己的学校办成怎样的学校。”

飞虹中学胡善通校长说：“作为一所初级中学，虽然目前办学还有不少困难，但‘依法治教、自主发展’使我们看到了希望，我们不与重点中学比，而与同类学校比，与自己纵向比，同样走向优质学校。”

长青学校吴霄冰校长说：“规划评审通过以后，学校组织了自评，对第一年的目标进行分解。这个过程实际上也是学习提高的过程，一方面学校给予组织保证、经费保证，另一方面发动广大教职工学习熟悉规划，在自评的过程中提高队伍素质。”

区教育局人事科副科长刘瑾说：“学校自主发展促进了人事制度改革，教师进入学校原来是由教育局分配，后来是双向选择，教育局把关。现在教育局的职能进一步转变为服务，积极思考为基层学校建立优秀骨干教师队伍做好服务工作。”

江泽民最近指出：“进行教育创新，关键是通过深化改革不断健全和完善与社会主义现代化建设要求想适应的教育体制。”要“进一步转变政府管理教育的职能和模式，增强学校依法自主办学的能力。”我们将按照江总书记的指示精神，继续深化教育体制改革，不断推进教育创新，在依法办学，以德立校，自主发展中作出新的奉献。