论行政强制执行制度存在的不足与完善

论行政强制执行制度存在的不足与完善

贵州贵遵律师事务所 张绍明 彭晓艳 563200

【摘要】：行政强制执行制度是我国《行政强制法》及《行政诉讼法》规定的一项非常重要的法律制度，该制度对保障行政权力的高效运转，保障行政决定的顺利执行，以及维护社会公共利益，起到十分积极的作用。但是，由于我国实行“双主体”制行政强制执行制度，即行政机关和人民法院均是行政强制执行的主体，以致两个主体之间存在着诸多弊端，甚至容易出现相互推诿，责任意识不强、行政强制执行存在选择性、随意性强等问题，容易损害行政机关以及行政相对人的合法权利。本文针对行政强制执行制度中存在的不足，行政强制执行体系中存在的问题，以及在法律实践中遇到的困境，予以研究和分析，以期建立一种更为合理、更为完善、更为高效的行政强制执行制度。

【关键词】：行政强制执行、存在不足、完善

一、我国行政执行制度的起源、类型与特征。

我国行政强制执行制度的确立，虽然时间不长，但是，其该制度的起源，类型划分，主要特点较为鲜明，彰显了时代特色。

（一）行政强制制度的起源。

改革开放前，我国基本上不存在行政强制执行制度。这是由于当时的行政管理体制和行政行为方式决定的。国家对社会的管理不是通过法律，而是通过各种文件、会议、政策来实现，即便存在少数的行政相对人不履行行政机关的行政决定，行政机关也习惯通过组织程序、党委政府的协调，单位与上级部门之间的协商方式予以解决。

改革开放之初，面对行政相对人不履行行政处罚和其他行政处理决定所确定义务的实际情况，一些行政管理领域的单行法律、法规陆续开始对执行问题作出规定。同时，针对不同行政管理领域的不同情况，也先后确立了不同的模式。有的规定行政行为的实现由作出行政行为的行政机关申请法院强制执行，也有的规定由作出行政行为的行政机关自行执行，甚至有的规定可以由行政机关自行执行，也可以申请法院强制执行，有的则对执行问题未作出任何规定。

为确保具体行政行为的执行，我国于1989年制定和出台了《行政诉讼法》，并在已有的法律法规的基础上，试图对行政强制执行问题作出较为统一的安排，便形成了该法第66条：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为，在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定。此后，制定的单行法律法规、几乎也是在上述框架内进行模式选择，即使对行政强制执行问题未规定，根据最高人民法院的司法解释，也推定行政机关可以自己执行也可以申请人民法院强制执行。

2012年国家《行政强制法》正式颁布施行，从而进一步确立和统一了我国的行政强制执行制度。具体而言，一个具体行政行为生效之后，若出现行政相对人在指定的期限内不主动履行义务的情况，则必须依靠国家强制力作为保证，保障行政决定的内容得以实现。因此，《行政强制法》将行政强制执行定义为：“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”。

（二）行政强制执行的类型。

从行政强制法规定的执行主体划分来看，行政强制执行存在着两种模式，一是以行政机关为主体的自行执行，二是以法院为主体的强制执行。而事实上，依据法院对具体行政行为的执行时间、执行阶段来划分，又存在着以下两种不同类型：

1、非诉讼类行政执行。非诉讼类行政执行也称非诉行政执行，即行政机关在作出具体行政行为后，行政相对人在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，或者申请行政复议，也不履行该具体行政行为，行政机关以及与该具体行政行为相关的公民、法人、其他组织向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，从而使行政机关的具体行政行为得以实现。在执行过程中，法院执行的依据为具体行政行为，该具体行政行为虽然未通过诉讼审查，但是，人民法院同意执行后，仍然需要对此作出裁定。人民法院若通过对程序性审查，不符合规定，也可以依法裁定不予强制执行。

2、诉讼后强制执行。即行政相对人对具体行政行为不服提起诉讼后，经过法院诉讼审查，开庭审理，认为被诉具体行政行为合法，程序正当之后，判决维持被诉具体行政行为。如果行政相对人仍然不履行法院判决维持的具体行政行为，那么，此时的被告行政机关则可以申请法院强制执行。这时，执行的依据事实上已经发生改变，不再是独立的具体行政行为，而是人民法院的判决和被维持的具体行政行为。故，也将该类执行称之为“诉讼后的强制执行”。

（三）行政强制执行的主要特征。

从《行政强制法》对行政强制执行的定义来看，行政强制执行具有以下特征：

1、强制执行主体为行政机关及人民法院。根据行政强制执行权法定原则，行政机关有无强制执行权，只有法律才能设定。没有行政强制执行权的行政机关，只能申请人民法院强制执行。

2、强制执行前提是行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行义务。此处的“不履行”既包括完全不履行，也包括不完全履行，还包括没有在行政机关指定的期限内履行等行为。但是，无论哪一种情况，均属于“不履行”的范畴。根据有关法律规定，行政决定一经作出即具有公定力、确定力和执行力。

3、强制执行内容必须是行政机关作出的已经生效的行政决定。行政决定的内容必须要有执行的对象，或是金钱的支付，或是对物的执行，或是对行为的执行等，没有执行的内容和具体对象，行政强制执行也就无从谈起。而且，该行政决定必须是已经生效的具体行政行为，在行政复议和行政诉讼期间，尚未生效的行政决定，不能申请强制执行。

4、执行目的是通过强制的手段，促使行政相对人履行义务，确保合法的行政决定得以实现。根据行政强制法的有关规定及司法实践，行政相对人不履行行政决定所确定的义务，会妨碍正常的行政工作秩序，损害社会公共利益，对其采取强制执行措施，不仅可以维护正常的行政工作，确而且可以保行政决定取得实现。 

二、行政强制执行制度在司法实践中存在的不足。

我国的强制执行模式，经过多年的探索和研究，虽然已经取得了长足的进步，但是在司法实践中出现的弊端与困境，也是显而易见的，主要体现在：

（一）行政机关与法院的“执行权限”划分不清。

我国由于没有统一的行政法典，行政强制执行制度散见的单行法律法规之中，以致行政机关和法院在强制“执行权限”分配上没有统一标准。依据现有规定，我国的强制执行的主体，既有行政机关自力执行，又有行政机关申请人民法院强制执行，还有行政机关既可自力执行，又可申请人民法院强制执行等等错综复杂的规定，必然导致各个机关在权限划分、分工协作、相互配合上出现诸多矛盾冲突。因此，建立和健全有关行政强制的权限冲突解决机制是非常必要。

（二）行政强制执行存在“效率降低”等法律冲突。

根据有关行政法律法规的规定，具体行政行为一旦做出，本身就具有确定力和公信力，且申请行政复议和行政诉讼，均不影响案件的执行。但是，拥有行政强制执行权的行政机关只有极小一部分。而行政机关在做出决定后，通常只能申请法院予以执行。但是，单就时间上来说，人民法院受理强制执行的期限，必须是在超过60日行政复议期限，或者超过6个月诉讼期限之后，才会受理强制执行申请。而且，人民法院在受理行政机关的强制执行申请之后，还需要通过书面审查之后，才可能作出裁定。如果审查时间过长，不仅拖延了办案效率，而且还很有可能造成执行财产被恶意转移，给相对人乘虚而入的机会，损害国家以及社会公共利益。

（三）行政强制执行存在“相互推脱”等困难。

在“双轨制”的运营模式下，行政行为的效力始终处于不确定的状态下。众多的行政执行案件需要依赖人民法院才能执行，使需要面对众多执行案件的法院执行机构在人员、资源的配置上更加捉襟见肘，浪费大量司法资源，增加了执行成本。而且，部分行政机关为了推脱职责，甚至会把本应当由自己执行的案件，移交法院执行，至于具体执行结果，显得已不重要，重要的是自己不再承担责任的情况，不利于行政权力的高效运转。据统计，通过非诉强制执行的案件，占比约70%左右，主要集中在农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源等领域；而行政机关自行执行的案件，大约占比20%左右，主要集中在公安、税务等领域；行政机关和法院选择执行的约占10%左右，主要集中在海关管理领域。

（四）行政执行前置“催告制度”严重不合理。

根据《行政强制法》第53条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。以及《行政强制法》第54条：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后，当事人仍然未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”之规定，行政机关向法院申请对行政决定进行强制执行的，必须满足几个条件：一是具体行政行为已经超过复议期限或者诉讼期限，二是已经履行了书面催告义务，三是申请强制执行尚未超过为期三个月的期限，否则人民法院则不予受理。

但是，就前述两个法律条文的内容规定来看，却存在如下不足：

1、行政告知程序不完善如何处理亟待完善。根据我国行政复议法、行政诉讼法的有关规定，当事人对具体行政行为不服的，可以在60日内申请行政复议，也可以在6个月内，对具体行政行为提起行政诉讼。但是，在司法实践中，却经常会遇到，行政机关告知期限不明确，甚至尚未告知复议、诉讼期限的情况，有的即便告知的相关权利救济期限，也可能存在权利救济渠道不明，未告知向哪级行政机关申请复议、或者向哪个法院提起诉讼的客观情况，以致行政相对人难以及时进行权利救济。那么？对于这种情况，诉讼期限从什么时候进行起算？是否存在超过复议期限，或者诉讼期限的情况？同时，对于这种告知不明的处理，复议期限是重新起算？还是在再次明确告知后起算？等等，均存在一定的问题，司法解释对此相关进行明确规定，需要进一步完善。

2、书面催告的内容如何确定存在争议。虽然《行政诉讼法司法解释》第54条：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后，当事人仍然未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”，但是，如何催告？催告些什么内容，是履行义务？还是再次限期10日支付？甚至该催告行为，是否产生新的具体行政行为，对催告通知书的内容不服，是否可以提起复议或者诉讼？催告通知的内容，如果包含付款时间、付款方式、逾期付款的罚息，以及履行期限等内容，是否导致原具体行政行为的改变？是否与原具体行政行为相矛盾？等等，仍然需要进一步明确和完善。而且，该催告制度及内容与《行政诉讼法》规定的“当事人逾期拒不履行义务的，可以依法向人民法院申请强制执行”存在不一致的地方，这意味着司法解释明确必须进行催告，并在催告期限届满后才能够申请执行；而行政诉讼法则明确，一旦逾期未履行，则可以申请强制执行，尚未明确必须履行催告义务。

3、三个月的期限如何确定存在争议。按照前述法律条文规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法向人民法院强制执行，否则人民法院则不予受理。但是，若复议期限或者诉讼期限告知不明，复议途径、诉讼途径等权利救济渠道告知不明，申请执行的期限如果起算？前述期限是时效期限，还是除斥期限？该期限是否适宜中断、中止或者延长的情形？尤其是若出现前不久的疫情等不可抗力的情况，行政机关未能够在法定期限内行使权利，或者行政机关行使权利后，人民法院尚未正常上班，是否存在超过期限的情形？以及若行政机关在法定期限内提出申请后，申请材料不完善，需要进一步补正，当事人补充提交的材料，是否属于超过三个月除斥期限等问题……等等，这些内容仍然是需要进一步明确的内容。

（五）行政强制执行程序，缺乏对相对人的权利救济。

法院通过对非诉行政执行程序的审查，其的目是为了保护相对人的合法权益。但是，行政机关就具体行政行为向法院提出执行申请之后，鉴于人民法院只是通过对卷宗进行书面审查，从而做出裁定交付执行。同时，由于我国的行政法律法规尚未形成法典，单行法规分散。此时，作为执行对象的原具体行政行为，即使存在一定的违法问题，由于缺乏对相对人的权利救济，也很难确保公正。而且，经人民法院非诉审查程序后，即便对其不服，亦不能请求行政复议和提起上诉，这使得在执行过程中相对人的合法权益受到侵害的时候，很难获得相应的救济。

三、完善行政强制执行制度的法律构想。

当前，我国的行政强制执行制度已经不能适应社会发展和变化的需要。行政强制执行制度诞生以来，虽然对优化行政权力运行，确保行政决定的实现发挥了积极的作用，但是，一项好的法律制度必须不断的修改和完善，才能顺应时代的发展。针对该制度存在的不足，提出如下完善建议：

（一）明确人民法院和行政机关“强制执行权”的划分。

我国的行政强制执行制度应当以立法的形式，对人民法院和行政机关各自的“强制执行权”进行细化，明确哪些情形下由行政机关执行，哪些案件由人民法院强制执行。同时，应当强化人民法院的强制执行，实行以人民法院执行为主，行政机关自行执行为辅的执行制度。明确：（1）人身自由类相关的案件，由公安机关强制执行；（2）不动产类、财产类、金融和银行类案件，由人民法院执行；（3）吊销许可证、责令停产停业、强制传唤、强制清除、强制退还、强制隔离、消除危险、排除妨碍、恢复原状等案件，这些事项大都具有确认性质或涉及到作为不作为，建议由行政机关负责强制执行，更加快捷高效，简单易行。同时，对于公安、海关、国安、税务等机关拥有的强制执行权，这些执行内容大多专业性、技术性较强，并密切关系着公共利益，影响着社会稳定的大局，建议由行政机关自力执行。

（二）增加“执行和解”在强制执行中的比例。

行政强制是法律的外部支持前提。如果可以不损害公共利益和他人正当权益，通过协商方式来解决行政争议，更有利于提高行政效率。因此，增加行政执行和解的适用，是一个非常重要的途径。但是，在实践中，行政执行和解途径存在诸多阻碍。一是行政和解过程中的裁量问题，目前还没有完整和详尽的内容；二是我国法律规定的行政执行和解制度尚未有效完善，未能够将合同等民事立法中的契约自由精神引入行政强制执行制度中。

（三）引入听证程序，完善权利救济制度。

听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。根据目前的行政强制制度，当事人对非诉行政执行裁定不服，虽然可以向上一级法院申请复议，但是，由于缺乏听证程序规定，以致很难全面听取行政相对人意见。若将听证程序引入非诉行政执行案件的审理中，并在法官主持下，召集双方当事人到庭，就行政行为的合法性进行质证，赋予行政机关举证的责任，给予义务人一定的抗辩权，这样可以弱化当事人的对立与抵触，提高人民法院裁定的公正性。因此，建议在修改 《行政诉讼法》或者《行政强制法》时，在执行一章中增加非诉行政执行听证程序的内容：一是明确听证适用范围、二是赋予被申请执行人申请听证的权利、三明确听证的组织形式，确保程序公正和实体公正。  

（四）取消行政执行“催告”前置程序，放宽申请执行期限。

《行政强制法》第53条、第54条规定的行政执行期限为“自复议期限和诉讼期限届满之日起三个月内提出申请”，且行政机关在申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，并在催告书送达十日后，方可向有管辖权的人民法院申请强制执行，明显不适应时代的发展。既然法律规定了具体行政行为的确定性，且复议和诉讼均不停止执行。而且，行政处理决定也有明确的履行期限和履行方式。因此，建议取消行政机关向法院申请强制执行的前置“催告程序”，明确只要满足具体行政行为已经超过复议期限或者诉讼期限，方可申请人民法院强制执行。

同时，鉴于我国《民事诉讼法》等相关法律法规也明确规定，不履行生效民事判决的，权利人应当在两年内申请强制执行。为了确保司法有机统一，建议将行政机关申请执行的期限修改为“自复议期限和诉讼期限届满之日起两年内申请执行”超过执行期限的，人民法院则不予受理。

一个好的强制执行制度，不仅要兼顾历史和现实，更要调和好人权与效率之间的矛盾，理顺行政机关执行与法院执行之间的关系，使司法与行政各司其职，充分发挥各自优势。当前，建立一种既注重人权保护，又提高执行效率的强制执行制度，不仅有利于合理分配行政强制执行权，更有利于化解执行矛盾，保护被执行人合法权益，提高执行效率，推进我国强制执行制度的构建与完善。

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