裁判要旨：截止2020年1月11日，小区红线内东侧及北侧道路仍在施工，无法达到出具综合验收备案证明的条件。济南市历城区行政审批服务局违规出具备案证明，致使三人无法以开发商没有获得“三书一证一表”而拒绝收房，严重损害了上诉人、第三人索要违约金的权利。

建设行政主管部门具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，并对建设单位的工程竣工验收报告及相关认可文件、准许使用文件进行备案的法定职权。

法律法规设立竣工验收备案制度的目的是加强房屋建筑质量的监管。在竣工验收备案行为中，建设行政主管部门并非是简单地接受建设单位向其报送的相关房屋竣工验收资料，还要对备案资料进行审查，如发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关将“责令停止使用，重新组织竣工验收”。如果建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关将责令停止使用，重新组织竣工验收并处以罚款，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。

竣工验收备案行为是建设行政主管部门对建设工程竣工验收合格这一事实予以确认的行为。同时，《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第七条规定：“开发企业交付商品房时，应当向买受人提供房地产开发项目竣工综合验收备案证明。”

本案中，上诉人与中智公司签订的济南市商品房买卖合同系格式合同，合同第八条明确将“该商品房取得开发项目《综合验收备案证明》”作为交付条件。

综合上述理由，竣工验收备案行为无论是对房地产企业还是对购房者均产生行政法上的拘束力，能够对包括上诉人在内的购房者的权利义务产生实质性的影响。

综上，原审法院认为被诉行政行为未对上诉人产生实际影响，进而裁定对上诉人的起诉予以驳回，确有不当，本院予以纠正。 

山东省济南市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2021）鲁01行终155号

上诉人（原审原告）许翠慧，女，1990年1月19日出生，汉族，居民，住济南市。

委托代理人董萌萌（系许翠慧之夫），男，1987年6月30日出生，汉族，居民，住济南市。

上诉人（原审原告）张伟，女，1988年2月8日出生，汉族，居民，住济南市。

上诉人（原审原告）武文屹，男，1986年2月12日出生，汉族，居民，住济南市。

委托代理人王珺茹（系武文屹之妻），1989年11月11日出生，汉族，居民，住济南市。

被上诉人（原审被告）济南市历城区住房和城乡建设局，住所地济南市。

法定代表人李耀光，局长。

委托代理人薛万超，该局工作人员。

委托代理人杨振虎，山东东城律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济南市历城区行政审批服务局，住所地济南市。

法定代表人谭玉成，局长。

委托代理人李文娜，山东华梦律师事务所律师。

原审第三人济南中智置业发展有限公司，住所地济南市。

法定代表人陈箭，执行董事。

委托代理人唐瑾，该公司职工。

上诉人许翠慧、张伟、武文屹诉济南市历城区住房和城乡建设局、济南市历城区行政审批服务局建设项目竣工综合验收备案一案，不服济南市历城区人民法院（2020）鲁0112行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

许翠慧、张伟、武文屹共同诉称，三人分别于2019年12月收到济南中智置业发展有限公司（以下简称中智公司）的交房通知，通知三人于2019年12月下旬前去收房。原告到达交房地点后发现，该项目红线内东侧及北侧道路属于封闭状态中，不具备通行条件，地下车库入口封闭，车辆无法进入。但中智公司出示了济南市历城区行政审批服务局2019年10月29日出具的《房地产开发项目竣工综合验收备案证明--济历城综验第2019003号》（以下简称《备案证明》）。三人均与中智公司签订的商品房合同中明确说明，开发商延期交房，需每日支付总房款的万分之五作为违约金。截止2020年1月11日，小区红线内东侧及北侧道路仍在施工，无法达到出具综合验收备案证明的条件。济南市历城区行政审批服务局违规出具备案证明，致使三人无法以开发商没有获得“三书一证一表”而拒绝收房，严重损害了原告、、三人索要违约金的权利。根据《济南市城市住宅小区综合验收和交接管理办法》第五条第二款、2009年及2019年颁布的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》的相关规定及济南市自然资源和规划局项目建设批后公示，小区东侧及北侧道路在项目红线以内。三人拨打12345，由济南市历城区市政部门回复得知，小区道路验收单位为济南市历城区住房和城乡建设局，该局对小区道路综合验收并出具符合规定的验收单后，济南市历城区行政审批服务局据此出具《备案证明》。三人不服该《备案证明》，特诉至法院。诉讼请求：1、撤销济南市历城区行政审批服务局出具的《备案证明》；2、对济南雪山项目A-04地块即中新国际城二期再次进行综合验收，通过备案当日，将备案结果发送给三人（庭审中，三人撤销了该项请求）；3、诉讼费用由被告承担。

原审法院认为，原告三人系商品房购买人，并与第三人签订商品房买卖合同，第三人交付商品房系根据商品房买卖协议，三人还未实际取得房屋产权。原告的权益应当由商品房买卖合同来约束和保护，原告认为第三人交付的商品房或者其他设施不符合合同约定的条件或者法律规定的强制条件，可以就合同约定的事项依法向第三人主张权益，进行救济。就本案涉案房地产项目竣工综合验收备案证明系被告根据第三人在房地产开发过程中的有关活动，按照法律、法规进行的行政审批行为，其行为并不受原告等商品房购买人的限制。商品房购买者可以就相关违法行政行为及涉及的有关其他行为进行举报，但并不能因此获得行政诉讼的诉权。相关行政部门就房地产开发建设项目的前期征收、土地登记、规划、建筑许可等行为也是同样道理，否则会导致诉权无限扩大。故，涉案被诉行政行为未对三人产生实际影响。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回原告许翠慧、原告张伟、原告武文屹的起诉。

许翠慧、张伟、武文屹不服原审裁定上诉称，一、原审法院适用法律错误，备案行为能够产生行政法意义上的法律效果，实质上是一种行政确认行为。无论对第三人还是对上诉人都会产生行政法的拘束力。二、原审裁定认定事实错误。取得综合验收备案证明是进行交房的必要条件，但上诉人一审的证据证明，取得综合验收备案证明后，小区仍在建设，道路无法通行，地下车库无法使用，建筑垃圾未清理，达不到正常使用的条件。综合验收备案证明阻碍了上诉人要求第三人承担赔偿责任，严重侵害上诉人的权益。上诉请求：1、撤销原审法院（2020）鲁0112行初100号行政裁定并改判；2、撤销济南市历城区行政审批服务局2019年10月29日出具的备案证明或者判决违法；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人济南市历城区住房和城乡建设局、济南市历城区行政审批服务局、原审第三人中智公司二审均未提交答辩意见。

本院认为，《建设工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条规定：“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”第九条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从上述规定可以看出，建设行政主管部门具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，并对建设单位的工程竣工验收报告及相关认可文件、准许使用文件进行备案的法定职权。法律法规设立竣工验收备案制度的目的是加强房屋建筑质量的监管。在竣工验收备案行为中，建设行政主管部门并非是简单地接受建设单位向其报送的相关房屋竣工验收资料，还要对备案资料进行审查，如发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关将“责令停止使用，重新组织竣工验收”。如果建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关将责令停止使用，重新组织竣工验收并处以罚款，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。竣工验收备案行为是建设行政主管部门对建设工程竣工验收合格这一事实予以确认的行为。同时，《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第七条规定：“开发企业交付商品房时，应当向买受人提供房地产开发项目竣工综合验收备案证明。”本案中，上诉人与中智公司签订的济南市商品房买卖合同系格式合同，合同第八条明确将“该商品房取得开发项目《综合验收备案证明》”作为交付条件。综合上述理由，竣工验收备案行为无论是对房地产企业还是对购房者均产生行政法上的拘束力，能够对包括上诉人在内的购房者的权利义务产生实质性的影响。综上，原审法院认为被诉行政行为未对上诉人产生实际影响，进而裁定对上诉人的起诉予以驳回，确有不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

一、撤销济南市历城区人民法院（2020）鲁0112行初100号行政裁定；

二、本案指令济南市历城区人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　李国才

审 判 员　张极峰

审 判 员　陈　伟

二〇二一年三月一日

法官助理　刘恩勇

书 记 员　孙晓阳