最高法案例：行政机关在行政诉讼中存在伪造、隐藏、毁灭证据的行为，法院应对主要负责人或者直接责任人员给予处罚

裁判要旨：人民法院的公正裁判必须以事实为根据，以法律为准绳，必须以当事人和其他诉讼参与人向法庭提供真实证据，向法庭如实陈述为基础。诉讼参与人必须遵循诚信诉讼义务，保证所提交证据和发表意见的客观真实性，否则将被依法追究诉讼失信的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一、二款的规定，作为诉讼参与人的单位伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，可以根据情节轻重，对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。土地登记资料包括土地登记结果和原始登记资料，是保证土地交易安全、保护土地权利人合法权益的重要资料。本案中，阳春市国土资源局未依照相关规定，妥善保管并及时归档案涉土地的登记资料，致使阳春市政府在一、二审程序中无法提交相关证据材料。阳春市政府对此问题未予纠正并消极应对诉讼，本院本应依照前述规定对阳春市政府的相关负责人及直接责任人员予以处罚。但鉴于阳春市政府已采取措施调取相关证据并向本院申请再审，余显有的合法权益已经得到保护，故本院仅对其逾期举证行为予以指正。阳春市政府及阳春市国土资源局应对此次逾期举证问题进行调查核实，对存在故意或者重大过失的责任人员依法依规作出相应处理，并对相关土地登记资料的保管及归档问题开展专项核查，杜绝此类情况再度出现。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再204号

再审申请人（一审第三人、二审上诉人）余显有。

委托代理人余业新。

委托代理人邝凤玲，广东天高律师事务所律师。

再审申请人（一审被告）阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市春城街道府前路102号。

法定代表人罗汉杰，市长。

委托代理人陈祖军，阳春市国土资源局工作人员。

委托代理人洪成参，广东春洲律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）覃昌英。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）余承镇（曾用名余业军）。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）余业庆。

三被申请人的共同委托代理人王开明，广东一粤（阳江）律师事务所律师。

三被申请人的共同委托代理人唐代海，广东一粤律师事务所律师。

再审申请人余显有因覃昌英、余承镇、余业庆（以下简称覃昌英等人）诉阳春市人民政府（以下简称阳春市政府）土地行政登记一案，不服广东省高级人民法院于2017年11月7日作出的（2017）粤行终1299号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月17日立案受理，并于2018年11月30日作出（2018）最高法行申5385号行政裁定，提审本案。2018年12月18日，本院编立提审案号，依法组成合议庭，并于2018年12月24日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织公开开庭审理本案。再审申请人余显有的委托代理人余业新、邝凤玲，再审申请人阳春市政府的委托代理人陈祖军，被申请人覃昌英等人的委托代理人王开明、唐代海，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

余显有申请再审称：2018年1月22日，余显有通过信访取得《土地登记申请表审批表》《地籍调查土地登记审批表》及其他地籍档案资料等新证据，能够证明阳春市政府被诉颁证行为合理合法，应予维持。请求撤销二审判决，依法改判，驳回覃昌英等人的诉讼请求，依法维持阳春市政府颁发的案涉《集体土地使用证》。阳春市政府申请再审称：2018年5月案涉土地权属登记档案被国土部门找到，案涉土地权属登记档案属于新证据，本案应当通过审判监督程序予以审查。该府颁发案涉《集体土地使用证》的行政行为有职权依据、事实依据且程序合法。请求依法撤销一、二审判决，依法改判驳回覃昌英等人的诉讼请求。

本院认为，本案的争议焦点问题为：案涉土地登记行为是否合法。根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，需要提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证等相关证明材料。本案中，余显有于2010年10月20日向阳春市国土资源局提出宅基地土地登记申请，申请办理案涉土地的集体土地使用证。阳春市国土资源局在对案涉土地进行地籍调查、权属审核时，余显有所在的村民小组、村委会均认可案涉土地权属清楚，不存在争议。阳春市政府按规定将土地登记审核结果在石崇村民委员会宣传公示栏进行张贴公示，期间无人提出异议。案涉土地上的房屋原系覃昌英与余显明夫妻关系存续期间建设，但双方经法院调解离婚后，约定案涉房屋等财产归余显明所有。根据余显有及覃昌英双方的陈述，余显有自1993年至1996年期间即已入住案涉房屋，至其提出案涉土地登记时已达十七年之久，距覃昌英等人提出案涉土地行政争议的2016年更是长达二十三年之久，余显有还先后于1996年、2001年两次对房屋进行加建和修葺，可以认定余显有为案涉房屋的实际权利人。覃昌英等人提供的现有证据尚不足以证明其对案涉房屋享有权利，阳春市政府向余显有颁发案涉《集体土地使用证》，认定事实清楚，程序合法。一、二审均以阳春市政府作出被诉土地登记行为事实不清，证据不足为由，判决撤销案涉《集体土地使用证》，认定事实不清，裁判结果应予纠正。覃昌英等人主张余显有及阳春市政府在再审中提交的证据不属于新证据，本院对此问题已作详尽论述，覃昌英等人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。覃昌英等人还主张**春市政府作出建设用地批准没有相应批准文件，对于登记过程中应当予以公告的行为没有具体组织实施，颁证行为违反土地管理法及广东省农村土地规则规定的一户一宅、不能超过限定面积等规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二、三款的规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。余显有的《村民住宅用地（补办用地手续）审批表》中载明，“镇建设部门意见”为“符合规划”，“国土资源所初审”意见为“符合土地利用总体规划，不占用农用地，无争议”。余显有的宅基地登记符合当地土地利用总体规划，未占用农用地，不违反土地管理法的相关规定。阳春市政府提交的三份《证明》，足以证明在2010年10月期间已在阳春市马水镇石崇村民委员会宣传公示栏对包括案涉土地在内的土地登记审核结果进行张贴公示。至于余显有的案涉土地登记是否违反“宅基地一户一宅”及超出当地有关宅基地面积标准的问题，属于当地县级以上人民政府土地行政主管部门依法行使监督检查职责的范围，不属于本案审查范围。覃昌英等人的上述主张均缺乏事实根据和法律依据，本院同样不予支持。覃昌英等人另主张余显有隐瞒真实情况，将余显明建造的房屋申报为自身财产。覃昌英等人的该部分主张属于民事法律关系，应当依法另循其他途径解决。应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为相对人以外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当与被诉行政行为具有利害关系。本案中，案涉《集体土地使用证》上的房屋虽原为覃昌英与余显明共同建设，但两人于1991年调解离婚时，已就夫妻共同财产进行分割，余显明取得案涉房屋所有权，覃昌英与案涉房屋及其项下土地已经没有利害关系，故其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。一、二审对覃昌英原告资格的认定属认定事实不清，适用法律错误，本院予以指正。同时需要指出的是，人民法院要正确解决行政争议，必须运用证据证明案件的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是在审理案件过程中，人民法院不应只是被动地接受当事人提供的证据，在当事人提供的证据尚不足以证明案件事实的情况下，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第四十条作出了人民法院有权要求当事人提供或者补充证据、依职权调取证据的规定。本案中，阳春市政府在一、二审中未提交作出案涉土地登记行为时的地籍档案资料，一、二审法院并未依职权要求该府提供相关证据，或者就该府无法提供相关证据的原因进行核实，简单地以证据不足作出撤销判决，不利于保护第三人的合法权益，更无益于行政争议的实质性化解，本院一并予以指正。还应当指出的是，人民法院的公正裁判必须以事实为根据，以法律为准绳，必须以当事人和其他诉讼参与人向法庭提供真实证据，向法庭如实陈述为基础。诉讼参与人必须遵循诚信诉讼义务，保证所提交证据和发表意见的客观真实性，否则将被依法追究诉讼失信的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一、二款的规定，作为诉讼参与人的单位伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，可以根据情节轻重，对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。土地登记资料包括土地登记结果和原始登记资料，是保证土地交易安全、保护土地权利人合法权益的重要资料。《土地登记办法》第二十条第一款规定，土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。第七十一条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。《不动产登记暂行条例》第十二条则规定，不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管，并建立健全相应的安全责任制度。本案中，阳春市国土资源局未依照相关规定，妥善保管并及时归档案涉土地的登记资料，致使阳春市政府在一、二审程序中无法提交相关证据材料。阳春市政府对此问题未予纠正并消极应对诉讼，本院本应依照前述规定对阳春市政府的相关负责人及直接责任人员予以处罚。但鉴于阳春市政府已采取措施调取相关证据并向本院申请再审，余显有的合法权益已经得到保护，故本院仅对其逾期举证行为予以指正。阳春市政府及阳春市国土资源局应对此次逾期举证问题进行调查核实，对存在故意或者重大过失的责任人员依法依规作出相应处理，并对相关土地登记资料的保管及归档问题开展专项核查，杜绝此类情况再度出现。综上，覃昌英等人的起诉没有事实根据和法律依据，一、二审判决撤销案涉《集体土地使用证》，认定事实不清，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行终1299号行政判决；

二、撤销广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17行初27号行政判决；

三、驳回覃昌英、余承镇、余业庆的诉讼请求。

本案二审案件受理费50元，由被申请人覃昌英、余承镇、余业庆负担。余显有缴纳的二审案件受理费50元，予以退还。

本判决为终审判决。

审判长　　熊俊勇审判员　　龚　斌

审判员　　刘艾涛

二〇一八年十二月二十七日

法官助理牛延佳

书记员李京