省高院案例：如果行政行为仅是行政机关内部之间的审阅、批准，并不直接对外发生法律效果，则对于相对人的权利义务一般不产生实际影响，不具有可诉性。

裁判要旨：行政行为是否对外产生法律效力，应当以其是否对相对人的权益产生实际影响为判断标准。如果行政行为仅是行政机关内部之间的审阅、批准，并不直接对外发生法律效果，则对于相对人的权利义务一般不产生实际影响，不具有可诉性。本案中，崔佃海因不服张店区政府向淄博高新技术产业开发区管理委员会作出的《复函》提起本案诉讼。但从《复函》的内容来看，属于行政机关内部之间的批准行为，并不直接对外发生法律效力，对崔佃海的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。从本案事实来看，对崔佃海权利义务产生实际影响的是北石村民委员会作出的《收回宅基地使用权通知书》，该决定直接收回了崔佃海的宅基地使用权，崔佃海如果对上述行为不服，应当以北石村民委员会为被告另行提起诉讼。

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）鲁行终1602号

上诉人（原审原告）崔佃海，男，1954年12月14日出生，汉族，住淄博市高新区。被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，住所地淄博市张店区新村西路226号。法定代表人王学刚，区长。被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路8号。法定代表人于海田，市长。崔佃海因诉淄博市张店区人民政府(以下简称张店区政府)、淄博市人民政府（以下简称淄博市政府）土地行政批复及行政复议一案，不服淄博市中级人民法院（2019）鲁03行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于行政行为是否对外产生法律效力，应当以是否对相对人的权益产生实际影响为前提。如果行政行为仅为行政机关内部之间的审阅、批准，并不直接对外发生法律效果，则对于相对人的权利义务一般不产生实际影响，不具有可诉性。本案中，张店区政府系向淄博高新技术产业开发区管理委员会作出《复函》，系行政机关内部之间的函复行为，不产生外部法律效力，对崔佃海的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条之规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案收回崔佃海宅基地使用权的决定，是通过北石村民委员会作出的《收回宅基地使用权的通知》对外发生法律效力，因此，对崔佃海权利义务产生实际影响的是北石村民委员会作出的收回宅基地使用权的决定。根据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款之规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案中，北石村民委员会作出《收回宅基地使用权的通知》，是依据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律规定，在其法律授权范围内履行的行政管理职责，其作出的收回宅基地使用权的决定，对崔佃海的权利义务产生了实际影响，原告崔佃海可对该行为另行提起行政诉讼，本次诉讼期间可以不计算在法定起诉期限内。综上，张店区政府作出的《复函》，对崔佃海的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回崔佃海的起诉，崔佃海对淄博市政府行政复议的起诉，亦应一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回崔佃海的起诉。

崔佃海不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定并指令继续审理本案。主要理由如下：1.张店区政府在本案中行使批准收回土地使用权的行政职权，而非在内部行政管理中作出的内部行政行为。涉案行政行为虽然是张店区政府对淄博高新技术产业开发区管委会作出的复函，但其已超越内部性而对外部相对人权益造成实质性损害。2.涉案行政行为对上诉人的权利义务产生实际影响，依据该批准收回行为，上诉人的宅基地使用权登记手续将被注销，上诉人的宅基地将被收回，因此上诉人与被上诉人作出批准收回行为具有法律上的利害关系。综上，上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误。被上诉人张店区政府、淄博市政府未提交书面答辩意见。

本院认为：本案的主要争议焦点在于崔佃海提起的诉讼是否属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政行为是否对外产生法律效力，应当以其是否对相对人的权益产生实际影响为判断标准。如果行政行为仅是行政机关内部之间的审阅、批准，并不直接对外发生法律效果，则对于相对人的权利义务一般不产生实际影响，不具有可诉性。本案中，崔佃海因不服张店区政府向淄博高新技术产业开发区管理委员会作出的《复函》提起本案诉讼。但从《复函》的内容来看，属于行政机关内部之间的批准行为，并不直接对外发生法律效力，对崔佃海的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。从本案事实来看，对崔佃海权利义务产生实际影响的是北石村民委员会作出的《收回宅基地使用权通知书》，该决定直接收回了崔佃海的宅基地使用权，崔佃海如果对上述行为不服，应当以北石村民委员会为被告另行提起诉讼。鉴于崔佃海法律知识方面的不足，本案诉讼期间可以不计算在有关起诉期限内。原审法院裁定认为崔佃海的起诉不属于受案范围，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。崔佃海的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。

审判长　侯　勇

审判员　李　拙

审判员　李莉军

二〇一九年九月十二日

书记员　杨柳青