2015年12月29日，民航局公布了《轻小型无人机运行规定（试行）咨询通告，该通告公布之日生效。以下是笔者个人观点。

一、该通告出台的背景是国内无人机市场快速发展，特别是低空、微小型无人机增长迅速，并占无人机市场的绝大多数，为了规范此类无人机健康、安全、有序发展，民航局出台了此规定。

二、该通告明确了适用范围。经笔者比对，该通告是在《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》（以下简称无人驾驶员规定）基础上细化轻小无人机范围。轻小无人机包括1、空机重量小于等于116千克、起飞全重不大于150千克、校正空速不超过100千米每小时的无人机；2、起飞全重不超过5700千克，距受药面高度不超过15米的植保类无人机；3；充气体积在4600立方米以下的无人飞艇。值得称赞的是该通告明确了室内或拦网内等隔离空间运行的无人机不适用该通告。此前笔者曾接到过类似咨询，在室内操控无人机是否需要申请飞行计划、是否需要审批？笔者认为室内运行的无人机出于一个封闭环境中，无人机运行不会危及公共航空安全，所以笔者当时回复是在室内操控无人机不需按当时法律规定进行申报，现在该通告在法律上明确了室内运行无人机无需按法律规定申请飞行计划。

另外，该通告区分了轻小无人机与航空模型。根据该通告，使用无线电操控的航空模型不适用此通告，只有使用了自动驾驶仪、指令与控制数据链路或自主飞行设备的航空模型才按照无人机管理，这也是首次在法律上区分了无人机与航空模型的区别。  

三、对轻小无人机进行分类，并按无人机类别管理。该通告根据空机重量、起飞重量等将轻小无人机分为七类。例如Ⅰ类无人机是空机重量和起飞重量不超过1.5千克的无人机。对于Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类无人机应安装并使用电子围栏、植保无人机的作业负责人应持有民用无人机驾驶员合格证并具有相应等级等。值得高兴地是，此次通告对植保无人机运行要求单独作出规定，此前已有无人机进行植保的新闻，但当时并无无人机进行植保的法律规范，植保无人机在中国这样一个农业大国，又缺少劳动力的国家，植保无人机将来会有一个很大发展空间，此次通告弥补了法律空白，规范了植保无人机顺利、规范发展。

    此次通告还要求无人机运营人应当对无人机投保地面第三人责任险。笔者认为这个规定符合保护公共安全的需要，在无人机造成地面第三人人身或财产损害时，而无人机所有人无力赔偿时可由保险公司承担保险责任。

四、明确了有关无人机运行的法律定义。此次通告对比2013年民航局颁布的《无人驾驶员规定》，有关无人机运行的法律定义进行了调整。例如此次通告中关于无人机的定义是由控制站管理（包括远程操控或自主飞行）的航空器，也称远程驾驶航空器，在《无人驾驶员规定》中，没有无人机的定义，而是无人机驾驶航空器，其定义与无人机也有差异。

此次通告也增加了一些有关无人机运行的定义，例如，“重点地区、机场净空区、空机重量、无人机云系统、电子围栏、主动反馈系统”等新定义。值得关注的是提出了无人机云系统、电子围栏、主动反馈系统等定义，无人机云系统是指小型民用无人机运行动态数据库系统，用于向无人机用户提供航空服务、气象服务等，对民用无人机运行数据（包括运营信息、位置、高度和速度等）进行实时监测。云技术是时下流行的技术和概念，民航管理部门利用先进的互联网云技术实施无人机监控、管理可以提高管理效率，随时掌握无人机飞行状态，并可储存无人机历次飞行记录，无人机使用者可以利用云技术申请飞行计划、享受航空服务、了解飞行限制区域等。民航局首次提出无人机云系统，利用互联网技术进行行政管理，对监管双方都有好处。

另外，电子围栏和主动反馈系统也是有利于无人机管理，以往无人机在哪里运行，不能在哪个空域运行民航管理部门无从知晓。如民航管理部门在某空域设置电子围栏，所有无人机的使用者都清楚电子围栏所在空域以及飞入电子围栏会承担相应法律后果。主动反馈系统是运营人主动将航空器的运行信息发送给监视系统。有了主动反馈系统，民航管理部门就可以清楚地知道无人机的飞行位置，对于空中管理和避免空中碰撞均有很大帮助，这些新定义可让民航局对于民用无人机看得见，管得住。

五、明确了民用无人机机长的职责和权限

此次通告规定民用无人机机长对民用无人机的运行直接负责，并具有最终决定权，这与《无人驾驶员规定》中机长的职责不同，在《无人驾驶员规定》中，驾驶员是无人机系统运行的直接负责人，并对该系统操作有最终决定权。前后对比，可看出此次通告把属于无人机驾驶员的责任提升为无人机机长的责任，加重了无人机机长的责任，笔者认为，这也是符合《民用航空法》关于机长的规定，机长应该对航空器及其所载的人员和财产负责。

同时，通告规定民用无人机机长在紧急情况下可在保障地面人员安全的范围内偏离本通告的任何规定，此项通告也是在保证公共安全的前提条件下，可以违反本通告内容，目的还是为了公共安全。在授予无人机机长特定情况下违反通告的权利，同时要求无人机机长在违反法规的情况下毫不迟疑通知地方当局。

六、首次提出民用无人机使用说明书要求。笔者认为这是一个好事情，但该通告未明确民用无人机使用说明书是否是强制性要求，是否所有民用无人机在制造销售时必须具备使用说明书，如果民用无人机没有使用说明书会承担什么法律后果均未明确，建议补充法律后果。

    七、增加民用无人机运行规范。例如禁止粗心或鲁莽的操作，酒精作用下不得驾驶无人机，视距内运行要求和视距外运行要求等。笔者认为有些要求过于主观，可操作性差，例如禁止粗心、鲁莽操作，粗心和鲁莽均是主观评价，不是一个客观标准，建议民航局将来合适时机进行适当调整。

八、增加民用无人机运行技术要求。通告要求民用无人机具有有效的空地链路、地面站要具有显示无人机实时位置、高度等信息的仪器仪表等。笔者要着重说明的是对于未接入无人机云系统的用户，通告要求无人机机身需注明该无人机的型号、编号、所有者、联系方式等信息，以便出现坠机情况时找到无人机所有者或操作者。民航局的这种要求出发点是好的，但笔者认为无法实现，理由有三，首先、无人机的型号是由无人机制造商自己拟定的，无法律强制要求也无格式要求，每个制造商的型号设置是不一样的。其次，说无人机的编号，无人机编号应是民航局或者无人机所有者制定的，民航局现在也没有关于无人机登记编号的规定，这个型号、编号问题怎么解决？最后说所有者，如果无人机所有人是一位诚信的人，那没有问题，如果无人机所有人为规避法律责任故意登记在其他人名下或登记一个假名字，这个问题怎么解决？以上的问题，笔者建议民航局应该及时制定民用无人机登记制度，要求无人机制造商完成民用无人机进行第一次登记，在销售给他人后进行变更所有人登记（购买无人机实行实名登记），这样可以把无人机的型号、编号、所有者登记问题、以及无人机地面第三人保险一并解决，并利于可大数据、云系统等技术实时监控无人机飞行状态。而且，通用航空强国美国已于2015年12月开始民用无人机实名登记制度，中国的无人机市场快速增长，为了公共安全和执法监督，应该尽快制定民用无人机登记制度。

九、特殊的生效与废止。虽然通告自下发之日起生效，2016年12月31日前Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ类无人机均应符合本通告要求，2017年12月31日前适用无人机均应符合本通告要求。在生效时间上，并不是所有类无人机同时适用通告要求。在废止时间上，也无明确时间，而是以其他新法律法规生效，且该通告与新法律法规相抵触的内容自动失效。笔者理解因通告下发时立即生效为了给无人机使用者缓冲适用期；因无人机技术、市场日新月异，通告总是落后于技术发展的，所以，为了适应时代变化，规定通告内容随时可能自动失效。