——周有伦诉安徽省人民政府行政复议决定一案
【裁判主旨】
公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵犯，有权依法选择适当的渠道维护权益。本案中，上诉人认为固镇县人民政府以停水停电方式逼迫其签订安置房租赁协议违法，申请蚌埠市人民政府对此予以查处，即是请求蚌埠市人民政府通过履行行政机关内部监督职责的方式，对其权益予以维护。该请求与《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的申请履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责并不相同。是否履行该内部监督职责并不能直接对其人身权利、财产权利、受教育权利产生实际影响。故被上诉人认为上诉人以蚌埠市人民政府未在法定期限内作出答复为由，申请确认蚌埠市人民政府查处不作为行政行为违法，责令其依法履行查处法定职责，该申请事项不属于行政复议受理范围。
至于复议决定是否经复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，系被上诉人作出复议决定的内部程序，安徽省人民政府未向一审法院提举其内部工作程序的相关材料并无不当，不影响人民法院对该行政行为合法性的司法审查。
【裁判文书】
安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行终字第00016号
上诉人（一审原告）：周有伦，男，1950年4月5日出生，汉族，现住安徽省蚌埠市。
委托代理人：周波，系周有伦之子。
被上诉人（一审被告）：安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市。
法定代表人：王学军，省长。
委托代理人：章荣高，安徽省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：杨眉，安徽省人民政府法制办公室工作人员。
周有伦因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院于2014年8月19日作出的（2014）合行初字第00035号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员邓晓月担任审判长，代理审判员石音、张高英参加的合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人周有伦及其委托代理人周波，被上诉人安徽省人民政府的委托代理人章荣高到庭参加诉讼，被上诉人安徽省人民政府的法定代表人王学军及其委托代理人杨眉未到庭。本案现已审理终结。
2014年4月29日，安徽省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（皖行复（2014）45号），认为周有伦的申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回周有伦的行政复议申请。
周有伦向一审法院起诉称：其因蚌埠市人民政府查处不作为行政行为违法向被告申请行政复议。2014年5月17日，原告收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（皖行复（2014）45号）。原告认为被告作出这一行为程序和实体违法，严重侵害原告的合法权益。请求确认被告驳回原告复议请求的行为违法，并判令被告重新作出复议决定。
一审法院查明：2014年1月17日，原告向蚌埠市人民政府递交查处申请书，认为固镇县人民政府在违法强拆原告的房屋后，以停水停电相要挟逼迫原告与其签订过渡安置房租赁协议，请求蚌埠市人民政府对固镇县人民政府采取停水停电的逼签行为调查查处，并依法追究相关人员的违法责任。2014年2月8日，固镇县人民政府对原告的申请作出答复书。2014年3月22日，因认为蚌埠市人民政府未对原告的查处申请书作出任何答复，而是将原告的申请材料交给原告申请查处的对象固镇县人民政府，原告向安徽省人民政府申请行政复议，要求确认蚌埠市人民政府的不作为行为违法，并责令蚌埠市人民政府依法履行查处的法定职责。2014年4月29日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》（皖行复（2014）45号），决定驳回原告的行政复议申请。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，提起行政复议的申请事项应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，被告提供的证据证明原告申请蚌埠市人民政府履行的是上级行政机关对下级行政机关的监督职责，并非《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责。行政机关是否履行该监督职责，不影响行政行为相对人的人身权利、财产权利。原告如认为行政机关侵犯其人身权利、财产权利，可依法申请行政复议或行政诉讼寻求保障。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出驳回行政复议申请决定并无不当。原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告周有伦的诉讼请求。
周有伦上诉称：1、一审对证据的认定错误。上诉人一审提供的证据2、9、10与本案有关联性；2、一审认定案件性质错误。上诉人是向蚌埠市人民政府申请保护人身权（生存权），而非一审认定的申请上级行政机关履行对下级行政机关的监督职责。一审未针对上诉人确认行政不作为违法的复议请求来审理复议行为的合法性；3、一审未对复议程序合法性进行审查。被上诉人提供的证据中没有复议决定经过复议机关负责人同意或集体讨论通过的证据，程序违法；4、上诉人的申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，应当受理，一审法院认为被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项驳回上诉人的复议申请并无不当，并依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。综上，一审判决错误，请求依法撤销一审判决，确认被诉行为违法。
安徽省人民政府当庭答辩称：1、有关事实情况是：周有伦的违法建设被强拆后，为解决其临时居住问题，固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部（以下简称固镇县棚改指挥部）为其提供了1套临时周转住房，周有伦已经入住，但未办理入住手续。为此，固镇县棚改指挥部书面通知其提供有关资料并签订租赁协议。上诉人认为固镇县人民政府停水停电的逼迫行为违法，向蚌埠市人民政府递交查处申请书，固镇县人民政府作出答复书，上诉人认为蚌埠市人民政府没有履职；2、被上诉人作出复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法律规定。对国家机关及其工作人员的行为进行申诉、控告、检举是宪法性权利，对此类申诉、控告、检举的处理，是上级机关对下级机关的内部监督行为，不属于行政复议受理范围。此外，上诉人提出的查处申请是内部监督，对人身、财产等实体权利不产生影响。因此，上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，应驳回其行政复议申请。一审判决正确，请求二审维持原判。
一审被告安徽省人民政府向一审法院提交的主要证据有：
1、固镇县城管局强制执行决定书、固镇县人民法院和蚌埠市中级人民法院行政判决书。证明原告房屋系违法建设，被固镇县城管局强制拆除且人民法院作出终审判决；
2、蚌埠市人民政府答复书、固镇县棚改指挥部通知。证明为了解决原告的临时居住问题，为其提供了临时周转用房，因原告入住后没有办理相关手续，固镇县棚改指挥部书面通知原告立即签订周转用房的租赁协议；
3、原告的查处申请书、固镇县人民政府答复书。证明原告向蚌埠市人民政府书面要求查处固镇县人民政府逼签周转用房租赁协议行为，固镇县人民政府予以书面答复；
4、行政复议申请书及EMS详情单、驳回行政复议申请决定书。证明原告以蚌埠市人民政府不履行法定职责为由申请行政复议，被告作出驳回行政复议申请的决定。
一审原告周有伦向一审法院提举的主要证据有：
1、原告身份证复印件。证明原告身份；
2、固镇县棚改指挥部《通知》复印件。证明固镇县人民政府以停水停电相要挟，逼签租赁协议；
3、《查处申请书》复印件。证明2014年1月17日原告向蚌埠市人民政府书面要求查处固镇县人民政府以停水停电相要挟的逼签行为；
4、邮政快递签收单及网页查询截图复印件。证明2014年1月20日蚌埠市人民政府收到《查处申请》；
5、固镇县人民政府《答复书》复印件。证明查处申请的被查处人、逼签的行为人对原告的答复；
6、《行政复议申请书》复印件。证明2014年3月22日原告以蚌埠市人民政府未依法履行法定职责，向被告申请行政复议；
7、《驳回行政复议申请决定书》复印件。证明被告2014年3月24日收到原告复议申请材料；
8、信封和网页查询截图复印件。证明原告在2014年5月17日收到被告复议决定，原告起诉未超过诉讼时效；
9、邮政网页查询截图。证明被申请人蚌埠市人民政府2014年4月18日向被告提交《答复书》，超过《中华人民共和国行政复议法》第23条规定的10日内的期限；
10、龙岩市新罗区法院判例。证明没有复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，属于复议行为程序违法。
上述证据均已随案移送本院。经合议庭审查，一审法院对本案事实证据的认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为：公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵犯，有权依法选择适当的渠道维护权益。本案中，上诉人认为固镇县人民政府以停水停电方式逼迫其签订安置房租赁协议违法，申请蚌埠市人民政府对此予以查处，即是请求蚌埠市人民政府通过履行行政机关内部监督职责的方式，对其权益予以维护。该请求与《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的申请履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责并不相同。是否履行该内部监督职责并不能直接对其人身权利、财产权利、受教育权利产生实际影响。故被上诉人认为上诉人以蚌埠市人民政府未在法定期限内作出答复为由，申请确认蚌埠市人民政府查处不作为行政行为违法，责令其依法履行查处法定职责，该申请事项不属于行政复议受理范围，复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，依照该条例第四十八条第一款第（二）项驳回其行政复议申请并无不当。
至于复议决定是否经复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，系被上诉人作出复议决定的内部程序，安徽省人民政府未向一审法院提举其内部工作程序的相关材料并无不当，不影响人民法院对该行政行为合法性的司法审查。故周有伦认为其不提供相关证据，则行政行为程序违法的理由不能成立。
综上，一审认为原告的诉讼请求无事实和法律依据，判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人周有伦认为一审证据认定错误等上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周有伦负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 张高英
二〇一五年三月四日
书 记 员 刘 琳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
……
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
……
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
……
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
……
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
……
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
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