——日照市东港区综合行政执法局与秦桂玲拆迁房屋性质认定纠纷一案 

【裁判要旨】

          前官庄村在距今长达十余年的时间内均未审批宅基地，被上诉人秦桂玲系前官庄村集体经济组织成员，且未在本村拥有其他房屋，被上诉人秦桂玲、秦玉胜的房屋虽然未办理相关规划许可手续，但应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行查处和认定。行政机关对行政相对人作出的涉案行政决定应当与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，上诉人对被上诉人涉案房屋未作出限期改正即采取责令限期拆除决定的行政行为违反行政比例原则，据此原审法院认定东港区执法局作出责令限期拆除决定的行政行为明显不当，该项裁判正确，本院予以维持。

【裁判文书】

                                                  山东省日照市中级人民法院

                                                            行 政 判 决 书

                                                  （2019）鲁11行终36号

上诉人（原审被告）日照市东港区综合行政执法局，住所地日照市东港区兴海路67-3号，统一社会信用代码113711023493208406。

法定代表人孙志强，局长。

委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。

委托代理人张君，山东舜铭律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）秦桂玲，女，1978年6月20日出生，汉族，居民，住日照市东港区。

被上诉人（原审原告）秦玉胜，男，1953年4月23日出生，汉族，居民，住山东省日照市东港区。

委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。

       上诉人日照市东港区综合行政执法局（以下简称东港区执法局）因行政强制一案，不服日照市东港区人民法院（2017）鲁1102行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东港区执法局的法定代表人孙志强、委托代理人王茜、张君，被上诉人的委托代理人谢瑞青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

        原审查明，日照市东港区秦楼（位于原日照市××区××山乡）于1994年被列入日照市城市规划区范围，日照市东港区秦楼前官庄村（以下简称前官庄村）位于秦楼辖区内，该村在距今长达十余年的时间内均未审批宅基地。秦桂玲、秦玉胜为父女关系，二人均系前官庄村集体经济组织成员，其于2004年开始在该村建设平房及院落一处用于居住，秦桂玲、秦玉胜及本院调查的前官庄村委党支部成员姜云红均称该处住房系秦桂玲、秦玉胜在前官庄村的唯一一处住房。该村村委会证实涉案房屋未办理相关规划许可手续，也未经村委会同意建设。2016年12月25日，东港区执法局向日照市规划局发出协助调查函，日照市规划局复函称该局未办理涉案房屋的相关规划许可手续。2017年2月25日,东港区执法局对秦桂玲、秦玉胜未经批准擅自建设平房及院落一案立案后，又向日照市东港区秦楼城市规划建设监督管理办公室（以下简称秦楼城建办）、日照市国土资源局东港分局秦楼国土所（以下简称秦楼国土所）进行调查，秦楼城建办、秦楼国土所分别作出《关于东港区秦楼前官庄村秦绪红等十五户村民建设房屋审批情况的认定函》，均证明未对上述包括秦桂玲、秦玉胜在内的十五户村民建设房屋出具审批准建手续。此后，东港区执法局根据查明的事实，相继作出了《责令限期拆除决定事先告知书》、《责令限期拆除听证通知书》、《责令限期拆除听证公告》，秦桂玲、秦玉胜认可收到上述文书，但秦桂玲、秦玉胜的代理律师因另案开庭时间与听证时间冲突，申请延期举行听证会，东港区执法局未予准许，并作出《责令限期拆除听证不予延期通知书》送达秦桂玲、秦玉胜，秦桂玲、秦玉胜收到但未参加听证。2017年4月20日，东港区执法局作出涉案《责令限期拆除决定书》，责令秦桂玲、秦玉胜立即停止违法行为，并限期十五日内拆除违法建设房屋及院落。秦桂玲、秦玉胜不服该决定，向法院提起行政诉讼。

      原审认为，第一，关于东港区执法局执法主体是否适格的问题。根据鲁政字[2016]228号《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》之规定，东港区执法局具有在全区行使城市规划管理方面相应的职权，故其对秦桂玲、秦玉胜在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行管理，执法主体适格。第二，关于涉案责令限期拆除决定是否合法、合理的问题。首先，前官庄村在距今长达十余年的时间内均未审批宅基地，秦玉胜、秦桂玲系父女关系，二人均系前官庄村集体经济组织成员，其在本村除涉案房屋以外无其他住房。东港区执法局虽提交证据证明涉案房屋系秦桂玲、秦玉胜于2004年未经城乡规划主管部门批准开始建设，但对于此类房屋，应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行调查认定和处理。其次，行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，则这种损害应尽可能的限制在最小范围和限度内，二者应有适当的平衡和比例，即行政机关对行政相对人作出的行政决定应当与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，涉案房屋至东港区执法局作出责令限期拆除决定时已建成十三年时间，认定秦桂玲、秦玉胜涉案房屋未取得相关规划许可手续后，未令其限期改正即作出涉案责令限期拆除决定，给秦桂玲、秦玉胜的权益造成过度损害，显然违反了比例原则，行政行为明显不当。综上，东港区执法局作出的（日东综）执字[2017]第09018号责令限期拆除决定明显不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，原审判决撤销东港区执法局于2017年4月20日对秦桂玲、秦玉胜作出的（日东综）执字[2017]第09018号责令限期拆除决定。案件受理费50元，由东港区执法局负担。

       上诉人东港区执法局上诉称，第一，一审判决认定事实不清，被上诉人的涉案房屋属于违法建筑，并且不符合“一户一宅”规定。被上诉人涉案违法房屋建设于2004年，且无法提供《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城市规划法》第二条、第十条、第二十九条、第三十二条、第三十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第三条第一款、第四十条第一款的规定，属于违法建筑。一审判决认定被上诉人在本村除涉案房屋以外无其他住房，上述认定并不影响被上诉人涉案房屋是违法建筑的事实。被上诉人秦桂玲在前官庄村没有住房，并未查明其配偶户籍所在地是否有房屋。被上诉人秦玉胜在前官庄村拥有合法房屋，农村村民只能拥有一处宅基地，未经过任何审批的情况下私自建设，属于违法建设。第二，一审判决适用法律错误，上诉人作出责令限期拆除决定符合法律规定并且不违反行政法上的比例原则。日照市东港区秦楼于1994年被列入日照市城市规划区范围，被上诉人的涉诉房屋建设于2004年且未取得建设规划许可。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，上诉人作出责令限期拆除决定符合法律规定。一审法院认为上诉人涉案行政行为违反比例原则，给被上诉人造成过度损害，与事实不符。在行政执法方面，行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务，上诉人的行政行为符合法律规定。被上诉人在没有取得建筑规划许可的情况下擅自建设房屋的行为，不仅影响城市规划，而且导致前官庄村的拆迁迟迟未能全面完成，全村其他拆迁户民怨沸腾，造成的不良社会影响极大。为此秦楼每月要为此支出大笔房租费用，耗费财政支出，严重损害公共利益。上诉人对被上诉人作出责令限期拆除通知的行为，才是真正符合比例原则的行为。上诉人的涉诉行政行为对被上诉人没有造成实际损害。尽管被上诉人涉案房屋系违法建筑，但是前官庄村对涉案违法房屋已经取证并组织初步评估，相应补偿款项也已经到位。综上，请求二审依法改判或发回重审。

      被上诉人秦桂玲、秦玉胜辩称，第一，被上诉人的房屋并非违法建筑。被上诉人的房屋建成至今长达十余年的时间，一直没有依法批准相关的宅基地、批准相关的建房手续。被上诉人秦桂玲作为本村的村民，且除涉案房屋以外没有其他的住房，被上诉人建房行为符合法律规定，上诉人在一审中提交的房屋示意图，证明被上诉人房屋是经过相关部门的统一规划、建设，坐落整齐，被上诉人房屋并非违法建筑。第二，上诉人作出限期拆除决定违反了比例原则，《中华人民共和国城乡规划法》对于没有取得建设工程规划许可证的处理区分了两种情形。根据《山东省城乡规划条例》第七十四条规定，只有在符合该规定的情形下才可以作出限期拆除的决定。上诉人并没提交相关的证据证明被上诉人的房屋建设符合《山东省城乡规划条例》第七十四条所规定的确实无法采取改正措施消除影响的情形，上诉人直接作出限期拆除的决定，缺乏事实依据。上诉人在上诉状中辩称涉案地块已经纳入旧城改造范围，如果不拆除对其他的被拆迁人会造成相关的影响，这显然不能构成必须限期拆除的理由，上诉人没有提交任何证据证明城改项目的立项、规划以及用地的合法性，项目本身的合法性都无法证明，因此不能以此来认定被上诉人的房屋无法采取改正措施，旧城改造的实施也不符合必须拆除的情形，上诉人行政行为目的是以拆违代拆迁的方式作出的限期拆除决定，行政行为明显违法，应予撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉，维持原判。

       各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。

       本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

       本院认为，本案审理的焦点问题是东港区执法局作出涉案责令限期拆除决定是否合法、合理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，综合一审程序中行政机关所提交的证据，能够认定前官庄村在距今长达十余年的时间内均未审批宅基地，被上诉人秦桂玲系前官庄村集体经济组织成员，且未在本村拥有其他房屋，被上诉人秦桂玲、秦玉胜的房屋虽然未办理相关规划许可手续，但应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行查处和认定。行政机关对行政相对人作出的涉案行政决定应当与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，上诉人对被上诉人涉案房屋未作出限期改正即采取责令限期拆除决定的行政行为违反行政比例原则，据此原审法院认定东港区执法局作出责令限期拆除决定的行政行为明显不当，该项裁判正确，本院予以维持。综上，东港区执法局作出的（日东综）执字[2017]第09018号责令限期拆除决定明显不当，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人日照市东港区综合行政执法局负担。

本判决为终审判决。

                                                                                                                                               审判长　阳　城

                                                                                                                                               审判员　高月玉

                                                                                                                                               审判员　王　田

                                                                                                                                  二〇一九年四月二十九日

                                                                                                                                               法官助理王建秀

                                                                                                                                                  书记员杨卫雯