日照市东港区秦楼街道办事处、日照市东港区综合行政执法局与秦桂玲房屋行政强制案
【裁判要旨】
涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，秦楼街道办事处、东港区执法局针对涉案房屋，在未告知被上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除被上诉人的房屋，违反法定程序。
【裁判文书】来源：中国裁判文书网
山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）鲁11行终58号
上诉人（原审被告）日照市东港区秦楼街道办事处，住所地日照市东港区秦楼街道办事处驻地，统一社会信用代码11371102004227712A。
法定代表人王文强，主任。
行政机关出庭负责人吴忠勇，副主任。
委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。
上诉人（原审被告）日照市东港区综合行政执法局，住所地日照市东港区兴海路67-3号，统一社会信用代码113711023493208406。
法定代表人孙志强，局长。
委托代理人毕传伟，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）秦桂玲，女，1978年6月20日出生，汉族，居民，住山东省日照市东港区。
委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。
上诉人日照市东港区秦楼街道办事处（以下简称秦楼街道办事处）、日照市东港区综合行政执法局（以下简称东港区执法局）因与被上诉人秦桂玲房屋行政强制一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审认定，秦桂玲在日照市东港区秦楼街道前（以下简称前）拥有涉案房屋一处，用于生活居住。2016年，前列入东港区城中村改造范围。2017年4月20日,东港区执法局作出责令限期拆除决定书,责令秦桂玲限期15日内拆除涉案房屋及院落，后该通知书被原审法院依法撤销。2018年7月22日，秦楼街道城建办（秦楼街道办事处下设部门）与前民委员会针对拆迁范围内房屋共同向同一区域其他村民包括秦四平（另案原告秦晓芸之父）发出限期拆除通知书，其中秦四平通知书内容为“因前安置区建设需要，急需拆除安置区内所有房屋，你处房屋已严重影响安置区建设，限3天内自行腾空拆除，逾期不拆除，村安置区建设推进工作组将组织有关力量强制拆除”，落款处加盖秦楼街道城建办及前民委员会印章。2018年9月14日，前委会张贴公告，对前安置区进行断电，并要求未拆除住户腾空房屋。2018年10月31日，前召开党员和村民代表会议，决议对该村未拆除房屋进行强制拆除。
2019年2月28日，涉案房屋被强制拆除。秦桂玲提供拆房现场的视频、照片等证据，主张秦楼街道办事处及东港区行政执法局拆除了涉案房屋，秦楼街道街道办事处、东港区执法局否认参与强拆，认为拆除现场中出现的工作人员系帮助维持秩序，前委会组织人员拆除了涉案房屋。
另查明，“秦楼发布”公众号曾于2018年7月27日、2018年10月10日报道过秦楼街道组织对前拆迁安置区内房屋进行拆除的相关内容。
原审认为：
第一、本案属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条第二款还列举了不属于人民法院行政诉讼的受案范围的十种行为。从本案秦桂玲诉讼请求看，其认为系秦楼街道办事处、东港区执法局强制拆除其涉案房屋，要求确认该行政行为违法，符合上述法条规定的人民法院行政诉讼受案范围。
第二、秦桂玲具备本案的行政诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。本案中，涉案房屋虽未办理相关产权证书，但该房屋由秦桂玲居住使用，故应认定秦桂玲与涉案房屋被强制拆除行为存在利害关系，主体适格，有权提起本案行政诉讼。
第三、秦楼街道办事处、东港区执法局系涉案房屋拆除主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。本案中，秦桂玲提起本案诉讼要求确认秦楼街道办事处、东港区执法局拆除涉案房屋的行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任，但在行为人未对拆除行为予以证据保全的情况下，秦桂玲对拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，故要求秦桂玲承担全部举证责任有违公平公正原则。根据秦桂玲提交的责令限期拆除决定书、限期拆除通知书、视频、媒体网站报道等证据，能够证实秦楼街道办事处、东港区执法局工作人员不仅出现在拆迁现场，且组织了强制拆除行为，应认定秦桂玲已经履行了初步举证责任，故应当确认秦楼街道办事处、东港区执法局系涉案房屋拆除主体。
第四、秦楼街道办事处、东港区执法局拆除涉案房屋的行为程序违法。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，秦楼街道办事处、东港区执法局针对涉案房屋，在未告知秦桂玲有权进行陈述和申辩，且东港区执法局作出的强制执行决定（责令限期拆除决定书）已被撤销的情况下，径行组织强制拆除秦桂玲的房屋，违反了法定程序，故对秦桂玲请求确认秦楼街道办事处、东港区执法局强制拆除涉案房屋行政行为违法的主张，原审法院予以支持。
据此，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，原审判决确认秦楼街道办事处、东港区执法局于2019年2月28日强制拆除秦桂玲坐落于前房屋的行为违法。案件受理费50元，由秦楼街道办事处、东港区执法局负担。
上诉人秦楼街道办事处上诉称：
１.涉案房屋拆迁安置补偿纠纷，依法不属于人民法院受理行政案件范围，请求依法驳回原审原告的起诉。上诉人不是本案的适格被告。根据上诉人原审提交的前民委员会讨论通过的村两委扩大会议记录、实施的拆除前官庄安置区内房屋的会议记录及前民委员会出具的证明，被上诉人涉案房屋的拆除主体系前委会。
２.根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》(东政发[2016]7号)文件及附件《全区城中村改造片区布局规划一览表》要求，不能由上诉人承担本案的行政责任，因原审法院对本案城中村改造相关政策文件理解的差异，导致本案一审判决事项与上述事实、政策和法律规定不符，请二审法院依法纠正、驳回被上诉人对上诉人的原审诉讼请求。
上诉人东港区执法局上诉称：一审判决认定事实错误，被上诉人在一审中提交的证据不能证明上诉人实施了涉案拆除行为。一审中被上诉人提交的强拆现场视频、照片，无法证明上诉人实施了涉案拆除行为，甚至都无法辨认上诉人出现在拆除现场。被上诉人既然能够提供拆除现场视频和照片，应当对拆除行为的实施主体和过程进行举证，原审判决称“原告对拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面”系认定事实错误，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判或发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人秦桂玲答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人实施了本案被诉的强制拆除行为，是本案适格的被告主体。
首先，对包括被上诉人房屋在内的房屋实施拆迁并非村民委员会自行实施的民事行为。
其次，本案强制拆除的背景是政府的征收拆迁。
第三，为了迫使被上诉人等人搬迁，东港区执法局以拆违代拆迁，通过针对被上诉人作出限期拆除决定的方式要求被上诉人自行拆除房屋，若逾期不拆除，将实施强制拆除。结合东港区执法局工作人员在强拆现场的视频及照片可证实东港区执法局共同组织实施了本次强拆行为。
第四，根据上诉人秦楼街道办事处微信公众号报道，涉案区域内的未拆迁户都是由街道办事处、东港区执法局等部门参与，同样的处于区域内的被上诉人也应当认定是上诉人共同组织实施。上诉人辩称的被上诉人等人是由村委会自行拆除也明显与实际情况不符，明显不符合常理。
最后，无论是依据最高法公报案例金华许水云案，还是依据(2018)最高法行再106号行政裁定，都可以看出最高法对强拆主体的认定首先是基于行政机关是否有职权来进行推定。按照最高法的裁判精神，上诉人秦楼街道办事处以及东港区执法局为实施拆迁或者拆违多次要求被上诉人自行拆除，并称逾期不拆的，将会实施强制拆除。在此情况下，被上诉人的房屋被拆除，即使被上诉人不提交强拆现场的视频及照片,也应当首先推定是秦楼街道办事处和东港区执法局实施了强制拆除行为。而村民委员会作为民事主体，根本不具有拆除被征收房屋或者违法建筑的职权，其自行实施的强制拆除行为至今也没有被认定为刑事犯罪行为，因此，即使是村民委员会在一线具体负责拆除工作，该行为也应当是受秦楼街道办事处以及东港区执法局的委托实施，也应当由秦楼街道办事处和东港区执法局来承担相应责任。综上所述，本案是在征收拆迁背景下实施了房屋强制拆除，根据被上诉人提交的相关证据，应当认定两上诉人实施了涉案强制拆除行为，两上诉人是本案适格的被告主体。上诉人的上诉请求不成立，请求依法驳回上诉。
原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方均未提交新的证据。本院认定的案件事实与原审一致。
本院认为：
首先，关于秦楼街道办事处、东港区执法局是否系涉案房屋的强制拆除主体的问题。对被上诉人涉案房屋的拆除系日照市东港区城中村改造建设的需要，对城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。另，前委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但从原审相关证据来看，原审中，被上诉人提交了责令限期拆除决定书、限期拆除通知书、拆除现场的视频、照片、媒体网站报道等证据，能够证明两上诉人工作人员组织实施了涉案房屋的强制拆除行为。因此，结合相关法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对被上诉人涉案房屋的强制拆除，不应当认定系前委会自主实施，而应当认定系职权主体在城中村改造项目中实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为前委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院认定两上诉人系涉案房屋的强制拆除主体，符合职权法定原则，具有事实和法律依据，本院予以维持。其次，关于秦楼街道办事处、东港区执法局拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，秦楼街道办事处、东港区执法局针对涉案房屋，在未告知被上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除被上诉人的房屋，违反法定程序。综上，两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人日照市东港区秦楼街道办事处、日照市东港区综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 阳 城
审判员 高月玉
审判员 王 田
二〇二〇年五月十八日
法官助理王建秀
书记员丁丽
类案检索：
1、【中华人民共和国最高人民法院行政裁定书 】
（2018）最高法行再106号
韩锋、武汉市人民政府城乡建设行政管理房屋拆迁管理(拆迁)再审行政裁定书
韩锋向本院申请再审称:一、一、二审事实认定错误。再审申请人至今未与任何政府部门达成安置补偿协议，拥有的集体土地使用证、房屋所有权证也未被注销，对土地和房屋仍享有合法权益。再审被申请人无权主导对再审申请人的房屋实施强拆，且强拆程序违法，再审申请人当时并不在现场，没有直接证据。二、一、二审法律适用错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，再审被申请人负有组织实施拆迁被征收房屋的职责，其他组织或个人无权征收拆迁再审申请人的房屋，且再审申请人在此之前并未见过征地批文，再审被申请人也未按照法律规定进行公告，所以再审申请人享有合法权利的土地房屋并未经过合法程序的征收。三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条之规定，由于再审被申请人作出的行政行为程序严重违法，造成再审申请人举证困难，事实上不可因再审被申请人的过错加重再审申请人的举证责任，法律上也不可因再审申请人举证困难免除再审被申请人的举证责任。
武汉市人民政府辩称：答辩人并非城中村改造房屋拆迁的具体实施部门，也从未实施拆除涉案房屋的行为，并非本案适格被告。本案涉案房屋由原贺家墩村村民委员会负责实施拆迁工作。再审申请人的诉请没有事实和法律依据，请求法院依法驳回再审申请人的起诉。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。
2、【中华人民共和国最高人民法院行政判决书】 （2017）最高法行再101号
许水云诉婺城区政府行政强制及行政赔偿一案行政判决书
本院认为，本案的争议焦点主要包括四个方面：一、关于强制拆除主体的认定问题；二、关于本案拆除行为是否违法的问题；三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题；四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。
一、关于强制拆除主体的认定问题
《征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。
3、【中华人民共和国最高人民法院行政裁定书】 （2020）最高法行申100号
张永生、李四清城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书
本院经审查认为，本案的审查焦点为万××区政府、小井峪街道办是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”虽然大井峪社区居民委员会出具情况说明，认可其实施了拆除张永生等6人房屋的行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。
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