【裁判要旨】

       在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于旧城改造、村改居或者城镇建设需要，在符合上位法规定的前提下可以通过村民（居民）自治方式决定建设项目和补偿事项，但如果拆迁改造补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或者受益主体及实际的拆迁改造实施主体均是政府及有关部门，则相关拆迁改造即使是以旧村改造、腾退拆迁的名义进行，也不应简单认定为自治行为。

【裁判文书】来源：中国裁判文书网

                                                                  山东省高级人民法院

                                                                      行 政 判 决 书

                                                               （2021）鲁行终197号

上诉人（原审原告）纪家英，男，1949年8月2日出生，汉族，住青岛市李沧区。

上诉人（原审原告）宋玲琪，女，1952年1月2日出生，汉族，住青岛市李沧区。

被上诉人（原审被告）青岛市李沧区人民政府，住所地青岛市黑龙江中路615号。

法定代表人张友玉，区长。

委托代理人孙泽青、张婷婷，山东海剑律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）青岛市李沧区李村街道办事处杨哥庄社区居民委员会，住所地青岛市李沧区滨河路。

负责人何晓昌，党支部书记。

委托代理人朱崇波，上海市汇业（青岛）律师事务所律师。

       上诉人纪家英、宋玲琪因诉被上诉人青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）、青岛市李沧区李村街道办事处杨哥庄社区居民委员会（以下简称杨哥庄居委会）要求支付临时过渡补助费一案，不服山东省青岛市中级人民法院于2020年10月29日作出的(2020)鲁02行初439号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

       原审法院审理过程中，因原告自认其在本案诉讼过程中已经收到协议约定的安置房屋，故原告明确其诉讼请求为：1.依法判令被告依约补发自2013年6月6日至2020年8月1日的临时过渡补助费286713元及按同期银行利率支付利息；2.本案诉讼费用由被告承担。同时，原告向原审法院提交了修改后的起诉状。

       原审法院查明，原告系青岛市李沧区杨哥庄居委会居民。2011年2月21日，中共青岛市李沧区委办公室、青岛市李沧区人民政府办公室下发《关于成立杨哥庄二期片区拆迁工作指挥部的通知》，载明：“为快速推动杨哥庄二期片区拆迁改造工作，经区委、区政府研究，决定成立杨哥庄二期片区拆迁指挥部，负责研究解决项目拆迁过程中的困难和问题，加速项目推进。……”2011年4月14日李沧区杨哥庄二期片区拆迁指挥部作出《关于召开杨哥庄二期旧村拆迁动员会议的通知》，2011年4月16日作出《关于签订杨哥庄二期旧村拆迁补偿协议的通知》。当日，李沧区杨哥庄二期片区拆迁指挥部发布《杨哥庄二期旧村拆迁补偿安置及奖励实施办法》，载明：“根据青岛市委、市政府《关于规范城中村（居）改造工作的意见》和《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》等有关规定，结合本片区的具体特点及居民实际情况，制订本实施办法。一、拆迁补偿安置的原则：一是参照周边社区（旧村）拆迁补偿条件，结合本地块实际，确定补偿标准。二是本次拆迁实施就地房屋补偿和货币补偿两种方式，每一个土地证只能选择一种拆迁补偿方式。三是本次拆迁充分照顾广大居民的利益，公平、公正、公开，依法进行。四是本次拆迁以1992年颁发的《集体土地使用证》载明的宅基地用地面积，有二层以上（含二层）房屋的再加上《房屋所有权证》载明的二层以上（含二层）房屋的建筑面积核算拆迁应补偿面积，拆迁应安置面积为拆迁应补偿面积和奖励面积之和。二、拆迁补偿及奖励标准：房屋补偿和货币补偿两种方式，由被拆迁人任选一种方式。……2、临时过渡补助费：过渡期限为36个月，按照拆迁应补偿面积每平方米每月12元结算，一次性计发36个月。超过规定时限按每平方米每月20元计发。”

       2011年4月26日，被告杨哥庄居委会作为甲方，原告纪家英、宋玲琪作为乙方签订《杨哥庄社区（旧村）拆迁补偿协议书（房屋）》，拆迁承办人为青岛市李沧区拆迁服务中心，该协议书载明：“为了加快李沧区旧村改造步伐，根据建设新李沧的规划要求，对李沧区杨哥庄社区（旧村）进行拆迁改造，需拆除乙方位于该社区范围内的房屋一处，该房屋位于杨哥庄187号，《集体土地使用证》号为崂集建91字第54870号，土地使用面积为56.25平方米，《房屋所有权证》号为房权证私字第4××3号，房屋建筑面积为84.25平方米（二层建筑面积36平方米）。一、有关补偿事项……（七）乙方在规定时间内签订协议并搬家交房，甲方应对乙方实施如下补偿及奖励：……2、临时过渡补助费。按拆迁应补偿面积每月每平方米12元的标准计发；在规定时间内签约并搬家交房的由杨哥庄社区居委会给予过渡费补助奖励，按每月每平方米6元的标准计发。过渡期限为36个月，一次性发放36个月的过渡费。……二、回迁时间：2014年4月17日前。若超过回迁时间，超过的月份临时过渡补助费按每月每平方米20元逐月计发。（以交房时间来确定发放超期过渡费）”。

       原告当庭表示：《杨哥庄社区（旧村）拆迁补偿协议书（房屋）》是原告的真实意思表示，协议真实有效，房屋已经安置，各方已经完全履行了协议各项约定，且临时过渡费、超期回迁的临时过渡补助费均已实际领取。原告称提起本案诉讼请求是认为回迁房屋时间较长，原约定的临时过渡补助费不足以保证原告的居住生活条件，因此主张应该按照国有土地上房屋征收的标准计发临时过渡补助费，弥补相应损失。

       另查明，山东省人民政府2000年作出鲁政字〔2000〕196号《山东省人民政府关于同意将青岛市李沧区楼山乡石家村等23个村农民的农村户口转为城镇居民户口的批复》，批复同意包括原告所在杨哥庄村村民由农村户口转为城镇居民户口。并载明，对现有集体土地要登记造册，由所在区、市土地管理部门代政府收归国有统一管理，国家、集体建设需要用地时，依法办理审批手续。征地费中的土地补偿费和安置补助费，要专项用于发展生产项目及安置剩余劳动力。此后，2002年包括杨哥庄村委在内的25个农转非村庄进行了撤村建居，杨哥庄村委会被撤销，设立杨哥庄居委会。

       原审法院围绕原告起诉是否属于行政诉讼受案范围、被告李沧区政府是否是本案适格被告、原告诉讼请求是否成立三个主要争议焦点进行了审查：

一、关于原告起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。

       原告最终明确的诉状中虽载明请求两被告依约补发自2013年6月6日至2020年8月1日的临时过渡补助费及同期银行利息，但从其庭审表述来看，原告主张的计算依据是：从2013年6月6日-2014年4月17日协议约定回迁时间内，应按照青岛市人民政府2013年6月6日颁布的《青岛市人民政府关于贯彻实施<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》（青政发〔2013〕16号）规定的每月每平方30元标准计发临时过渡补助费用，如超出协议约定期限，对被征收人按照每月每平方米60元标准逐月计发临时过渡补助费，直至2020年8月1日房屋交付为止。由此可见，原告诉求实质是依照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》来提出本案主张，原告对被告李沧区政府提出本案诉求的实质是要求被告李沧区政府履行支付临时过渡补助费的法定职责，依法应认定属于行政诉讼受案范围。

       关于原告与杨哥庄居委会之间签订的协议，系双方平等协商且均当庭认可真实有效的协议，且原告自认双方已经实际全部履行协议内容。杨哥庄二期旧村拆迁项目系村庄自主改造项目，因此该协议属于民事协议，原告以杨哥庄居委会为被告提起本案行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，依法应予裁定驳回起诉。

二、关于李沧区政府是否是本案适格被告的问题。

       如前所述，原告诉求实质是要求被告李沧区政府依照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定履行支付临时过渡补助费的法定职责，因此，李沧区政府是本案适格被告。

三、关于原告向李沧区政府提出诉讼请求是否成立的问题。

       原告主张其所在杨哥庄居委会居民早已农转非，土地已经转为城镇国有土地，社区无权启动国有土地上房屋拆迁，李沧区政府负有组织实施国有土地上房屋拆迁补偿工作的法定职责，且从李沧区杨哥庄二期片区拆迁指挥部的成立、人员组成，以及其作出《关于召开杨哥庄二期旧村拆迁动员会议的通知》《关于签订杨哥庄二期旧村拆迁补偿协议的通知》、发布《杨哥庄二期旧村拆迁补偿安置及奖励实施办法》等可见，原告与社区签订的协议应认定为李沧区政府主导签订，两被告应共同按照青岛市人民政府2013年6月6日颁布的《青岛市人民政府关于贯彻实施<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》（青政发〔2013〕16号）规定补发相关临时过渡补助费。对此原审法院认为，尽管涉案拆迁项目中杨哥庄居委会土地已因农转非从集体土地转为城镇国有土地，但客观上此次杨哥庄二期旧村拆迁项目并未按照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》中所规定的，由李沧区政府作为征收主体将原告房屋作为国有土地上的房屋进行征收，本案所涉杨哥庄二期旧村拆迁项目系村庄自主改造项目，并非国有土地上的房屋征收项目。2013年5月1日起施行的《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定“被征收房屋和补偿房屋的面积以建筑面积计算。被征收房屋的建筑面积，按照以下规定确定：（一）私有房屋以房屋权属证书载明的建筑面积为准；……”而杨哥庄二期旧村拆迁项目是由杨哥庄居委会与原告协商签订协议的方式完成。从其协议内容来看，与《杨哥庄二期旧村拆迁补偿安置及奖励实施办法》规定内容一致，对于原告的拆迁补偿是以1992年颁发的《集体土地使用证》载明的宅基地用地面积，再加上《房屋所有权证》载明的二层房屋的建筑面积核算拆迁应补偿面积，拆迁应安置面积为拆迁应补偿面积和奖励面积之和，临时过渡补助费也是按照拆迁应补偿面积为基准计发。庭审中，原告自认该协议是原告的真实意思表示，协议真实有效，房屋已经安置，各方已经完全履行了协议各项约定，协议约定的临时过渡费、超期回迁的临时过渡补助费等均已实际领取。因此，被告李沧区政府并非协议签订主体，不负有依照约定履行任何协议内容的义务，同时因该项目并非国有土地上的房屋征收项目，被告李沧区政府并非征收主体，亦不负有履行征收补偿义务的职责。原告起诉要求被告李沧区政府依约支付2013年6月6日至2020年8月1日的临时过渡补助费及按同期银行利息的诉讼请求，没有任何事实根据和法律依据，原告该诉讼请求依法不能成立，应予驳回。

       综上，原告以杨哥庄居委会为被告提起本案行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，原审法院依法裁定驳回原告对杨哥庄居委会的起诉。原告以李沧区政府为被告提起本案诉讼请求没有任何事实根据和法律依据，其诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告纪家英、宋玲琪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告纪家英、宋玲琪负担。

        纪家英、宋玲琪不服原审法院判决上诉称，原审法院判决认定事实错误，适用法律不当。请求：撤销原审法院判决，改判被上诉人依约补发自2013年6月6日至2020年8月1日的临时过渡补助费286713元及按同期银行利率支付利息；本案诉讼费用由被上诉人承担。具体理由如下：1.两被上诉人在案涉旧村改造项目中的关系是上下级之间关系，杨哥庄居委会是本案适格被告。根据《城市居民委员会组织法（2018）修正》第二条、第三条、第二十条规定，杨哥庄居委会并无签订安置补偿协议的职权。李沧区政府实际上全面组织参与了涉案征拆补偿行为。2.案涉杨哥庄二期片区改造项目系对已经划入城市规划区的国有土地上房屋进行的征收拆迁，不属于村民自治的范畴。2000年案涉土地已经转为国有土地，2011年部分村民换发旧的房屋权属证明时证件上明确标注涉案土地为国有划拨土地。原审法院对案涉土地性质认定前后矛盾。3.案涉补偿协议签订目的是为执行李沧区规划发展行政管理目标，基于公共利益考量且具有强制执行力，应认定为行政协议。原审法院混淆概念，以面积补偿替换临时过渡补助费不当。

       被上诉人李沧区政府答辩称，1.涉案房屋土地仍属于集体土地性质，李沧区政府无权对涉案房屋实施征收行为，涉案房屋的拆迁只能由杨哥庄社区自主拆迁。2.李沧区政府并没有做出涉案征收行为，本案拆迁属于民事法律关系，杨哥庄社区与上诉人的涉案协议已经履行完毕，上诉人再主张临时过渡补助费没有事实和法律依据。3.上诉人按照农转非集体土地上房屋安置补偿方案享受的补偿总额高于按照国有土地上房屋征收的补偿标准，上诉人再主张临时过渡补助费没有依据。

       被上诉人杨哥庄居委会答辩称，1.本案系社区自主拆迁项目，属于民事法律关系，拆迁补偿协议属于民事合同。2.本拆迁项目属于典型的“进门算面积”给予房屋补偿的方法，加上各项货币奖励，被拆迁人获得的补偿总额远高于按照国有土地上房屋征收的补偿标准。被答辩人仅对超期过渡费要求按照国有土地上的房屋征收标准进行补偿属于选择性补偿，没有事实和法律依据。

       各方当事人提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案移送至本院。各方当事人在二审期间并无新证据提交。经审理，本院查明的事实与原审法院一致。

      本院认为：

一、关于杨哥庄二期片区（旧村）拆迁改造的实施主体及本案适格被告的确定问题

       在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于旧城改造、村改居或者城镇建设需要，在符合上位法规定的前提下可以通过村民（居民）自治方式决定建设项目和补偿事项，但如果拆迁改造补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或者受益主体及实际的拆迁改造实施主体均是政府及有关部门，则相关拆迁改造即使是以旧村改造、腾退拆迁的名义进行，也不应简单认定为自治行为。

首先，涉案《关于加快市区旧城（村庄）改造的通知》（青政办发〔2002〕21号）有关内容明确规定：“……旧城（村庄）改造按照遵守政府组织、市场运作的原则……实行资金运作收支两条线，区城建基金实行土地管理部门依法收取，区政府设专户储存专款专用……”。同时依据《关于进一步加强和改进市区土地征用工作的意见》（青政发〔2004〕25号）、《关于进一步加强城中村（居）和旧城改造土地管理工作的通知》（青政办发〔2010〕37号）等文件相关内容以及案涉青岛市李沧区社区财务往来结算收据、提款计划书、中国人民银行支付系统专用凭证、李沧区“三资”监管服务中心报账专用票据等证据，可以认定本案李沧区政府负有组织、实施辖区内旧村拆迁改造的管理职责。

其次，为快速推动杨哥庄二期片区拆迁改造工作，李沧区委、李沧区政府经研究于2011年2月21日下发了《中共青岛市李沧区委办公室青岛市李沧区人民政府办公室关于成立杨哥庄二期片区拆迁工作指挥部的通知》，成立杨哥庄二期片区拆迁指挥部，负责研究解决杨哥庄二期片区（旧村）拆迁过程中的困难和问题，加速项目推进。2011年4月14日，杨哥庄二期片区拆迁指挥部下发了《关于召开杨哥庄二期旧村拆迁动员会议的通知》（指挥部发〔2011〕01号），全面动员部署杨哥庄二期旧村拆迁补偿安置工作。2011年4月16日，杨哥庄二期片区拆迁指挥部公布制定了《杨哥庄二期旧村拆迁补偿安置及奖励实施办法》（指挥部发〔2011〕02号），明确了相应的补偿安置方案。同日，公开了《致杨哥庄社区党员居民的一封信》，内容载明：“……区政府决定由政府筹资实施拆迁，待达到净地条件，经公开招拍挂后，实施开发建设……对于在规定时间内没有签订拆迁协议或搬家腾房，经作工作仍达不成补偿安置协议的，将依法进入执行程序。”上述事实显示，涉案拆迁改造补偿安置方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体及实际的拆迁改造实施主体均是李沧区政府，其具体组织实施了杨哥庄二期片区（旧村）的拆迁改造工作。

最后，2011年4月26日，杨哥庄居委会作为甲方，纪家英、宋玲琪作为乙方暨被拆迁人签订了涉案拆迁协议书，拆迁承办人为青岛市李沧区拆迁服务中心。该协议的签订系为了推进杨哥庄二期片区（旧村）的拆迁改造工作的顺利进行，应视为接受李沧区政府委托的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，本案因拆迁改造产生的法律责任应由委托机关李沧区政府承担。

综上，基于涉案拆迁改造项目，上诉人提起本案履行临时过渡补助费支付职责之诉，李沧区政府是适格被告。杨哥庄居委会作为本案被告不适格，原审法院虽然在判决理由部分进行了阐述和说明，但未在判决主文部分予以明确，属于文书制作不规范，本院予以指正。

二、关于上诉人要求按照国有土地上房屋征收补偿标准补发2013年6月6日至2020年8月1日的临时过渡补助费的诉求是否应予支持的问题

首先，涉案拆迁改造项目虽然是李沧区政府组织实施的，但基于上诉人所在村虽然早于2000年经山东省人民政府批复同意整建制“农转非”，但实际“村改居”后原宅基地及房屋并未征收、征用，涉案拆迁改造主要通过协议拆迁方式进行，因此并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定意义上的征收拆迁。

其次，从上诉人签订的涉案拆迁协议内容看，对于上诉人的拆迁补偿是以1992年颁发的《集体土地使用证》载明的宅基地用地为主计算拆迁应补偿面积，拆迁应安置面积为拆迁应补偿面积和奖励面积之和，临时过渡补助费也是按照拆迁应补偿面积为基准计发，而按照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，“被征收房屋和补偿房屋的面积以建筑面积计算”。故涉案拆迁补偿安置与《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“征收补偿”并非同一概念。

最后，案涉拆迁协议系上诉人自愿签订，房屋已经安置，协议约定的临时过渡费、超期回迁的临时过渡补助费等均已实际领取。因此，在协议各方均已完全履行了协议内容且没有证据证明协议约定的超期回迁临时过渡补助费不足以实现周转、过渡的目的的前提下，上诉人要求李沧区政府依据《青岛市人民政府关于贯彻实施<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》（青政发〔2013〕16号），履行协议以外的临时过渡补助费补发义务，没有事实和法律依据。原审法院不予支持，并无不当。

综上，原审法院判决认定事实、适用法律基本正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人纪家英、宋玲琪负担。

本判决为终审判决。

                                                                                                                                          审 判 长　　李　拙

                                                                                                                                          审 判 员　　曹林灿

                                                                                                                                          审 判 员　　许　琳

                                                                                                                                     二〇二一年三月十一日

                                                                                                                                        法官助理　　刘莹莹

                                                                                                                                          书 记 员　　王超群