来源：今日头条时间：2024-10-21

多年以来，如何正确把握上下级人大常委会之间的关系，规范各级人大常委会依法履职，推动人大工作与时俱进，一直是人大工作者和专家学者关注和探讨的热点话题。因此，很有必要对此问题加以探析，以适应新时代对人大工作的新要求。　

一、上下级人大常委会关系问题产生的缘由

　1954年9月15日, 召开的第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国宪法，依法设立了全国人大常委会。而省级以下人大并未设立地方人大常委会，暂不存在上下级人大常委会的关系定位问题。1979年7月1日，五届全国人大二次会议对宪法、地方组织法和选举法进行了修改，并在宪法第35条第4款规定：县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，明确了地方人大常委会的职权。由此，我国在县级以上的地方人大分别设立人大常委会，初步形成了全国人大常委会、省人大常委会、市人大常委会、县人大常委会四级常设机关。1982年，五届全国人大五次会议对宪法进行了修改，明确了除基本法律由全国人民代表大会制定外，其他法律由全国人大常委会制定。同时规定省级人大常委会可以制定地方性法规，并将人大代表直接选举扩大到县。标志着全国和地方各级人大常委会的组织进一步强化、职权进一步扩大。但由于宪法、组织法都没有对上下级人大常委会的关系作出明确的规定，加之地方人大常委会因设立的时间短、工作经验间足，尤其是人大代表直接选举等工作十分棘手，迫切需要上级人大常委会的支持与帮助；而上级人大常委会与下级人大常委会之间到底是“领导与被领导关系”， 还是“业务指导关系” 不好定位把握，工作中遇到一些问题也不好协调处理。面对这种情况，许多专家学者就如何定位上下级人大常委会关系问题开展调查研究和法理分析，在一段时期内形成百家争鸣局面，诸如“特殊领导关系”、“监督与被监督关系”等意见众说纷纭、莫衷一是。在这种历史背景下，如何正确理解和把握上下级人大常委会的关系定位问题由此产生。

　二、准确把握上下级人大常委会关系的定位

上下级人大常委会之间的关系主要是依据法律规定、工作惯例和实践经验而确立的。1979年7月1日，根据五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议，地方人大常委会设立后，上下级人大常委会的关系提到了研究探讨的日程。对此最具有权威的解释当属时任第五届全国人大常委会副委员长兼秘书长、第六届全国人大常委会委员长彭真，他分别在1980年4月18日、1981年3月7日、1984年5月28日的全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上就这一问题作了强调，明确指出上下级人大常委会之间不是领导与被领导关系，并将这种关系概括为法律监督关系、业务指导关系和工作联系关系。

同时宪法和法律对于各级人大及其常委会的事权作了明确的划分。在宪法和法律的框架内，各自根据民主集中制的原则独立行使职权，不是首长负责制，因而不会形成党委、政府、检察院上下级那样的领导关系。

　　从法律监督关系来看，宪法第67条规定：全国人民代表大会常务委员会可以撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规和决议。宪法第100条和地方组织法第49条规定：省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会在闭会期间根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；地方组织法第50条规定：县级以上的地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会通过的决定决议，县级以上的地方各级人大常委会通过的决定决议，下一级人大常委会都应保证贯彻实施。2007年1月实施的各级人大常委会监督法，进一步加强与完善了规范性文件备案审查这一监督方式。这些都表明，上级人大常委会对下级人大常委会的约束，不是用行政命令的方式，而是通过制定法律、监督法律实施来完成，二者之间是法律监督关系。

　　从1980年4月举行的第五届全国人大常委会第十四次会议起，开始邀请省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席会议，并逐步形成为一种惯例。1982年的组织法用法律的形式将这一种作法固定下来，地方各级人大常委会也开始参照这一作法。也就是从第五届全国人大常委会第十四会议后，彭真委员长主持召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会，座谈会逐步成为了一种惯例，并得到地方各级人大常委会效仿。上级人大常委会通过举行座谈会、研讨会、培训会等方式，布置任务、指导工作、通报信息、解答问题、交流经验。此外，通过委托下级人大常委会视察、专题调查、执法检查、召开联席会等，上下级人大常委会之间联系越来越紧密，有力地推进了民主法制建设。

在业务指导方面，上级人大常委会为其提供有关实施法律和决议决定等方面的指导和帮助，其内容和形式丰富多样，包括选举业务指导、法律法规的解释、对立法、监督等工作提出指导性意见、帮助解决工作上的某些问题等。

　　自1979年县级以上的地方人大设立人大常委会45年来，经过不断研究探讨与实践探索，我们从中对上下级人大常委会关系的认识更加明晰。2022年3月11日第6次修改后的地方组织法第一章第五条明确规定，地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施。

固此，从法律上讲，在我国，上级人大和下级人大是法律监督关系；从工作上讲，上级人大和下级人大是指导关系，它对下级的业务解释、行业，享有权威性；从实践看，上级人大和下级人大是工作联系关系；从政治上讲，上级人大和下级人大实则是一种特殊的领导和被领导的关系。

　　三、进一步密切上下级人大常委会关系

设立地方人大常委会以来，上下级人大常委会之间的监督、指导与联系日益加强，形成了一些好的经验与做法。然而，即便是法律明确的这种监督关系也由于受机制与程序的影响，实际工作中很难落实到位；依照工作惯例、实践经验中积累形成的指导与联系关系，也还有很多地方亟待完善。为此，必须不断改进，正确把握，进一步密切上下级人大常委会的关系。

首先，要加强法律监督的实效性。规范性文件备案审查是各级人大常委会一项重要的监督职权。近年来，地方各级人大常委会虽然做了一些努力，但是由于开展时间不长，在机构、人员、制度等方面有待进一步加强。上级人大常委会要重视对下级人大常委会制定的法规和规范性文件的备案审查工作，进一步完善备案审查制度，严格按照法律法规的规定执行。从工作实际来看，上下级人大常委会之间进入法律规定程序予以撤销的事例很少，上级人大常委会对下级人大常委会作出的决定决议审查不多，下级人大常委会报送也欠主动。针对这种情形，应出台专门的制度来规范。此外，在法律监督方面，要注重上下联动。上级人大常委会要及时将监督计划通报下级人大常委会，以便工作统筹协调，科学整合资源与力量。尤其是在执法检查中，要充分运用上下联动的方式，加强沟通，不断增强监督效果。

　　其次，要加强业务指导的针对性。人大工作涉及各个领域，在工作中，业务指导应注重针对性。一是在立法方面，新修订的立法法授予设区的市地方立法权，这需要省人大常委会给予帮助与指导。二是在示范带动方面，上级人大常委会很多工作做得得有声有色，要充分发挥自身影响和带动作用，科学整合利用监督资源，积极引导下级人大常委会规范性地开展。如质询、人事任免、“双联”工作等，尤其是专题询问，地方各级人大常委会仿效全国人大常委会的做法相继开展了这项活动，但由于缺乏统一规范的基本程序与操作方法以及实践经验，有些地方出现了凑热闹、走形式的倾向，上级人大常委会应用规范、专业的监督，起到以上率下、以上示下的榜样引领作用。三是在经验总结推广方面，上级人大一方面应经常深入基层开展调查研究，关注地方人大及其常委会的创新，及时认真总结和积极推广基层人大好的做法与经验；另一方面要加强对下级人大业务工作指导，进一步拓展联合监督领域空间，大张旗鼓地支持下级人大创新监督方式，依法行使监督权力，切实帮助下级人大解决在监督活动中遇到的各种困难阻力问题，在全国上下、社会层面形成强大舆论合力，最大限度发挥人大监督的最佳效能。

　再次，要加强日常工作联系的规范性。现上下级人大常委会之间的联系非常广泛，加强法律监督、业务指导和工作联系，已成为人大及其常委会日常工作的重要组成部分。当前，在中央“八项规定”、省委“九条规定”的要求下，上下级人大常委会之间的联系相对减少了很多。建议由省人大常委会牵头，研究制定上下级人大常委会工作联系的办法，通过制度将已有的联系形式与途径固定下来。如完善人大常委会主任联系会议制度、对口部门工作会议制度、下级人大常委会负责人列席上级人大常委会会议制度、立法咨询联系点和意见征求制度、上下信息通报制度、干部培训制度、理论研讨制度等，规范横向联系、上下联系、专项联系，使得上下级人大常委会的工作联系有章可循，并逐步走向制度化、规范化。