从多年来地方各级人大实行公民旁听人大会议制度的具体实践来看，仍存在一些制约因素，主要表现在以下几方面：   

   1.立法工作滞后，普及面不广。对于人大会议是否设置旁听席，我国至今没有一个全国性的法律规定，地方也基本没有形成法规，各地只是见机行事，做法也不尽相同，容易被理解为一种临时性的工作，公民的参与愿望和热情受到影响。目前在县乡两级人大出台并实施公民旁听人大会议的制度办法不够完善，在人代会上设置旁听席的很少，且未见在新闻媒体报道过，很多市民根本不知道有这回事，或不了解旁听制度的有关内容，主动报名参与的人很少。

2.各地旁听制度具体规定有所不同，对旁听的限制过多。一是年龄和名额的限制。如大部分只允许年满18周岁的人员参加，名额设定上限等。二是身份的限制。有的地方只允许本市居民参加，有的地方规定只要是在本市居住满1年的中国公民都可申请。而大部分地方还对外国公民关起大门。三是报名手续的限制。如规定公民只可到指定的几个单位报名，审查手续过于严格等，造成一些特殊群体难以申请；也容易让人产生错觉，以为这些名额基本是内定的。四是旁听范围的限制。规定旁听人员只可旁听大会的全体会议，即是听取几大报告，不允许旁听审议过程、选举议程等。不少人认为几大报告会后就公布了，没有必要去赶这个早市。因不能“全程旁听”，极大地挫伤了公民申请旁听的积极性。

3.保障落实不到位，对旁听人员意见建议的处理不重视。对于组织公民旁听人大会议，一般由大会秘书处和办公室负责，但由于没有专门的办事机构和工作人员，服务保障不到位，冷落旁听人员的现象时有发生；还有就是除了旁听人员不允许旁听审议过程、不能参与讨论外，旁听人员在座谈会上的发言或书面建议也是未得到足够重视的。如一些旁听人员会前还专门进行社会调查，并向大会秘书处提交书面建议。但会后这些意见和建议却不了了之，没有回应，久而久之，使旁听人员感到不被重视，对旁听越来越没有兴趣。以致后来报名旁听人大会议人数越来越少，只能流于形式，效果不佳。

六、改进和完善公民旁听人大会议制度的措施

为了进一步发挥旁听制度的作用，促进公民旁听人大会议规范化、常态化，可考虑从以下六方面加以改进：

1.加快公民旁听人大会议制度的立法工作。对人大会议是否设置旁听席，我国至今没有全国性的法律规定。对人大常委会会议是否设置旁听席，尚无明确而具体的法律规定和要求。基于旁听制度已在全国普遍推行、意义又十分重要的实际，建议全国和地方人大应加快公民旁听制度的立法或规范性文件制订。如果全国人大难以统一立法，可由各地制订具体的实施办法加以细化。至于一些因各地情况不同而不易明确的做法，如资格规定、报名手续、权利保障等，各地也可立为地方法规或把它作为一项基本制度固定下来，使之更加规范化，以便使公民旁听制度在全国得到良好推行。

2.进一步扩大旁听人员范围。针对有的地方报名人员不足的现象，建议适当放宽旁听公民的人员范围和人数限制。凡是我国公民或往来我国的外国公民，只要有旁听意愿并依正当渠道申请都可以参加旁听。为了扩大影响，可适当增加旁听公民的数额，采取指定机关、事业单位、社会团体、学校、街道、部队推荐部分公民代表旁听，也可有侧重、有针对性地邀请有关人员旁听，必要时，也可安排中小学生参加旁听。每次举行人大及其常委会都应在当地新闻媒体发消息并对外公布，让群众知道以后每次人大会议都可以申请旁听，以吸引更多的公民自觉参与到这项政治活动中来。

3.改进报名方式。建议今后实行委托登记、自主报名、特别邀请三者相结合的办法：委托部分单位接受报名，允许其从内部推荐合适人选，并适当增加大中院校、外事部门、各人民团体、各种协会等为受委托单位，名额相对固定，这样可以保证每次会议都有一定数量的人员旁听，防止出现冷场；同时允许社会各界人士自主到人大机关报名，适当增加名额，取消要有人大代表介绍等限制，尽量简化手续，只要身份、目的清楚即可批准，以吸纳更多来自不同层面尤其是一些弱势群体的公民旁听，使会议能够听到方方面面的声音；另外再给人大机关各部门分配一定的名额，由他们根据平时的工作联系和需要，邀请某方面的代表或专家旁听，进一步提高旁听人员的代表性和广泛性。由于自主报名人数的不稳定性，建议对每次旁听人数不设上下限，以“若干名”为妥，由大会筹备处视当时情况而定。对已申请，但因名额限制不能参加本次会议旁听的，应主动说明情况，并优先安排参加下次会议旁听。

4.放宽旁听内容的限制。据了解，国外议会是向公民全过程公开的，有利于保障公民对民主政治行使充分的知情权、监督权和参与权。因此，在我国，无论是人大全体会议还是分组审议或选举程序，还是召开人大常委会会议等，建议都允许旁听，让公民更大程度参与国家权力机关的运作过程。同时建议必要时可以准许旁听人员代表在旁听分组审议时作简短发言，便于人大代表与旁听人员直接交流，也利于列席会议的“一府一委两院”负责人更广泛听取群众的呼声。如果旁听人员的意见、建议有人大代表附议，就可以作为代表的审议意见予以记录整理，使审议意见更加完善而又不违反原则。

5.重视旁听人员意见和建议的处理。公民能否在参与的过程中最大限度地实现自身的权益，是决定他们参与包括人大会议旁听在内的各种参政议政活动积极性的关键，这是广大公民的期待所在。为此建议各级人大应坚持召开座谈会的做法，并在会前给旁听人员发“征求意见表”，让他们填写意见建议，会中集中交大会秘书处处理；对很有价值的合理化意见和建议，如能反馈最好。并建议每次座谈会都要有人大常委会和“一府一委两院”的负责同志出席听取意见，并有工作人员作记录，让人民群众真切感受到旁听制度不是搞形式，走过场。还可将旁听人员的意见建议整理成大会简报，作为反映社情民意的信息参阅件，进一步提高大会的质量。地方人大及其常委会对公民在旁听会议时提出的书面意见和建议，要整理分类认真处理。对关系会议议题的意见和建议，能采纳的要积极采纳，有的可吸收到会议审议意见中，并抓好督促落实；对给人大机关工作的意见和建议，要研究吸纳，改进工作；对给其他国家机关提出的意见和建议，由常委会办事机构及时转交有关国家机关，并认真督促办理。对一些不可行的意见，要向旁听公民做出必要的解释，取得他们的理解；对所提意见和建议的处理情况，要及时向旁听公民反馈，从而使公民旁听更具活力，更具实效。

6.加强对旁听人员的管理与服务。一是要有专门的办事机构和工作人员负责组织落实公民旁听工作，明确分工，责任到人；二是各级人大及其常委会要建立旁听公民与人大代表、常委会委员的联系机制，在召开人代会和常委会会议时，应安排部分代表、委员与旁听公民座谈讨论，形成互动，使代表、委员把自己置于人民群众的监督下，履职时充分考虑人民群众的意见和要求，真正成为人民利益的代言人。三是建立信息化的网络报名平台，规范组织工作，通过切实转变工作作风，提高办事效率，变被动受理为主动服务。四是要充分保障旁听公民的权利。要给旁听公民提供必要的会议材料，让其了解会议工作的概况，热情回答他们的询问，征询他们的意见。大会秘书处和常委会办事机构要妥善安排公民旁听的有关事宜，会前，把会议材料发给旁听公民，使他们对会议议题有更全面的了解；会上，安排常委会有关领导专门听取旁听公民的发言。五是要加强旁听人员的动机审查与纪律约束，对于个别旁听公民不服管理，扰乱会场秩序，散发与会议无关的材料，或者假借发言，故意中伤他人的行为要及时制止，避免意外情况的发生，影响会议正常进行。