英国地下空间规划管理经验借鉴

 

杨滔  赵星烁

 

杨滔，赵星烁（2014）英国地下空间规划管理经验借鉴. 中国城市规划年会，2014.

 

【摘要】地下空间开发与利用是提高城镇建设用地集约程度的方式之一。针对我国近年来地下空间开发建设需求增长迅速，但地下空间规划管理相关制度建设尚处探索之中，本文从法律体系和规划管理程序的角度，对英国地下空间规划管理进行了审视，重点分析英国对于不同类型的地下空间如何开展规划管理，认为可借鉴其法律体系建设、实施分类管理、强调前期研究和评估、注重公众意见、政府和部门间协调、细则规定、便民等多个方面，为我国进行相关制度建设打下基础。

Abstract: The subterranean space development and utilisation is considered as one of main methods of optimising land-use density. In spite of rapid development of the subterranean space construction and utilisation in China, the related planning management system is under construction. This article seeks to review the planning management system of subterranean space in the UK, from the point of the view of law system and planning management procedure, and to focus on the management on the different types of the subterranean space. It can be suggested that our planning management system construction can borrows some ideas, such as the way of building planning law system, tailored management, the emphasis on prophase research and evaluation, public participation, the collaboration among governmental departments, detailed regulation, as well as human friendly procedure.     

【关键字】地下空间、规划管理、分类管理、精细化管理、集约用地、

 

1、引言

去年底，中央城镇化工作会议提出：“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度”[1]。地下空间的开发与利用是用地集约化发展的体现之一；且地下空间的合理布局也是优化地表空间建设的重要方式之一，有助于提高城市地下地下整体的运营效率。因此，可以预见我国今后地下空间的综合开发与利用将会得到更多重视。然而，相对于地面空间的建设，地下空间的存在很大的差异，例如受到地质条件、日照通风、生活消费方式等方面的制约，从而导致其规划管理有其特殊性。目前，我国地下空间的精细化规划管理还处于探索之中，对国外相关经验进行研究，特别是地下空间规划许可管理程序经验，对于加强规划对城市地上、地下空间的引导和管控，提高城市治理水平，具有积极的借鉴意义。

 

英国是世界上最早大规模综合开发利用地下空间的国家。1845年英国人Charles Pearson 第一次提出“地下火车”的概念，18年之后英国伦敦建成世界上第一条地铁。伴随地铁的开发，地下商业场、商业街、公寓、停车场等都陆续出现；同时由于英国气候寒冷，地窖建设比较普遍，例如伦敦市中心绝大部分住宅都有地下室。随着土地价格上涨，地下空间的开发越来越普遍，引发了很多实际问题，如开挖地下空间对邻近建筑安全的影响等，英国对于地下空间开发的管理也因此越来越严格[2]。本文将从法律体系和规划管理两个角度解读英国地下空间的开发与利用，以期他山之石，可以攻玉。

 

2、 法律体系

目前英国并未有关于地下空间规划或管理的单独法律或法规，然而对于地下空间规划的规范散布在不同的法律和法规之中。这是由于地下空间开发利用涵括范围非常广泛，包括地下交通（如地铁）、地下管道、地下电网、地下贮存设施、地下住宅空间、地下经营性场所等；同时，地下基础设施的开发利用又属于广义的基础设施开发利用（包括地表的）。涉及到地下空间开发利用的法律和法规有：《2004年城乡规划和强制收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004)、《2008年规划法》（Planning Act 2008)、《2013年规划法——开发项目审批导则》（Planning Act 2008-Guidance for the Examination of Applications for Development Consent, 2013）、《1996年边界法》（Party Wall etc. Act 1996）、规划政策说明（Planning Policy Statement） ^[1] 、《国家规划政策纲要》(National Planning Policy Framework)、《2007年建造规范》（Construction Regulations 2007）、《1974年污染控制法》(Control of Pollution Act, 1974)第60和61条、《1980年高速路法》（Highways Act, 1980）、《1984年道路交通规范法/1991年道路交通法》（Road Traffic Regulation Act 1984/Road Traffic Act 1991）、《1990年环境保护法》(Environmental Protection Act 1990)、《1974年劳动健康与安全法》(Health and Safety at Work etc Act 1974)、《2004年住房法》（Housing Act 2004）等。

 

由于近年地下空间开发利用急剧增多，2011年英国议会提出了《地下开发利用议案》（Subterranean Development Bill, 2011），其中地下开发利用指地面以下所有的新建和扩建的开发建设，目的是规范地下开发利用的管理和施工，以及整合不同法规中地下开发利用的规范，以便对地下空间的开发与利用提供更加完整的法律支持[3]。该议案还重点讨论了申请规划审批的步骤、报批的基本要求、开发者的责任等。不过该议案还在听证之中 ^[2] 。

 

3、规划管理及程序

普遍而言，英国规划和许可管理针对三大类：一般性地下空间、重大基础设施和地下交通设施。下文将分别详述。

3.1一般性地下空间规划管理及程序

首先，进行一般性地下空间建设的项目开发方（单位或个人）需要向地方规划部门提交地下开发利用申请，其中包括如下基本信息：已有建筑（包括地下）的布局和几何形状；结构稳定性研究；相关影响评估；地质情况和技术研究；建造、管理标准、避免影响周边业主的最佳可行性方案；建设前、中、后向周边业主提供资料的清单；保护周边业主的风险报告；地面交通对利益相关物业的影响；对地下环境的保护报告，包括地下水资源和水文地质情况；安全评估和突发危险评估报告；与利益相关者的合同保险；建设后运营管理标准报告。此外，当开发地段与周边物业距离小于9米，需要书面告知周边业主开发方案的所有内容，并征求周边业主的同意。

其次，地方规划部门进行分类审批许可，提出开发规划设计条件，并将地下开发的进程和报批方案向税务部门提交，核算其开发的增值。审批分类为：已有建筑物地下空间向下延伸4米以内；已有建筑物基地外的项目；已有建筑物地下空间向下延伸4米以上。地方规划部门需要考虑的因素包括：历史环境保护（历史建筑、保护区域、考古地区）；功能、舒适度和安全度（地下空间的使用、舒适性和安全性）；水灾（潮水、地表水灾、给排水、地表径流）；环境可持续性；建造方法；对噪音、交通和扰民等的应对方案；地表形象设计（如光井）；树木和景观（包括树木评估和保护方案、地下工程之上的覆土深度、公共道路之下的地下工程）；土壤污染（如在污染土壤中建立地下空间，必须进行风险评估，并需要达到土壤治理的基本标准）；建造和使用监管方案。此外，在此过程之中，地方规划部门还必须把地下工程方案的所有资料发给该工程50米半径内的所有业主；如果开发方与周边业主有分歧，然而达成了协议，地方规划部门必须在批准之前，向国务大臣备案。

再次，当规划许可（Planning Permission）之后，开发方必须在一个月内，告知周边业主如下内容：所有者的名称和地址、工程地址目的和平剖面、开工日期、开工期间、减少扰民的措施、是否补偿周边业主。如14天内周边业主不书面回复开发者，意味双方有争议，需要协调；负责协调的测量师必须独立于任何一方，并具有资质。如果开发方未在开工前告知周边物业，将被罚款，不超过10%的工程费用，或者被告上法庭。

在建设过程之中，一旦停工超过6个月，周边业主可要求开发方提供防护性保护设施，并必须完成周边业主地段内的工程，或建立永久性的保护结构，确保周边物业的安全。如果发生争执，测量师将介入。当建设影响了周边物业的安全，所有责任在土地或建筑物的所有者，需要赔偿。

最后，当地下工程的完成，开发方必须联系税务部门，确定其房地产价格，并调整房地产税。

 

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图1：英国一般性地下工程规划管理流程

 

3.2 重大基础设施规划管理及程序

重要基础设施包括地表之下的设施，例如，地下供水和排水管网、地下供气和供热管网、地下交通、地下电力设施、废物处理设施等都需要规划审批，但不包括地下电网 ^[3] 和小规模建设。重大基础设施项目的规划管理由相关国务大臣（the Secretary of State）负责，即能源项目由能源与气候变化大臣负责，交通项目由交通大臣负责，危险废物项目由社区与地方政府（含括国内的住建部职能）大臣负责，排水和供水等其他项目由社区与地方政府大臣和环境大臣联合负责。不过，所有这些项目申请在递交给各位大臣之前，必须提交给规划督察员（The Planning Inspectorate）。

在地下重大基础设施提出规划申请前，开发方需要向当地媒体和项目附近的公共场所发布开发项目的方案，并广泛听取意见，同时与当地规划部门前提沟通对话，并召开社区咨询会，让地方规划部门和社区组织去游说督察员。

然后，开发方将申请报告正式递交给“审查小组”。“审查小组”由相关国务大臣指定，成员来自督察员群体，一般由2到3人组成，也有仅由1人组成的情况。督察员需在28天内确定申请是否符合要求，并评判申请者在申请前做的公开咨询是否充分。

之后，开发方才能正式注册成为申请者，将会随时被告知审查进度。督察员将召开会议，设立审查进度表；在审查期间开发方也可进一步递交自己的意见，或要求举行听证会，进一步说明情况；督察员需要在半年内完成审查。在开发方正式递交申请3个月内，督察员将向相关的国务大臣递交建议，国务大臣在3个月内决定是否批准该项目。做出决定之后，申请者如不满意决定，可提出法律上诉。

申请材料一般包括：项目地址和范围、咨询报告、媒体公告、用地方案、工程方案、附属工程方案、资金报告、环境影响评估、自然保护报告、历史文物保护报告、洪水风险评估、环境保护报告、交通影响评估等。

相关国务大臣根据项目的复杂性和公众对项目的关注度，来选择参与规划审批的人员和机构。《2008年规划法》第102条规定下述人员和机构可以参与审批过程：申请者、与项目所在土地相关的人员、海洋管理机构（如涉及到领海）、项目所在地的规划部门或者地方政府、大伦敦政府（如果项目在大伦敦）、利益相关者代表（包括受到影响的人）、项目所在地相邻的地方政府等。

在开发方递交申请报告的同时，地方规划部门或者地方政府也将会向“审查小组”提交地方影响报告（Local Impact Report），详细评估项目对当地的各种影响。一般来说，地方规划部门或者地方政府会在开发方进行申请前准备期间就参与到审查过程之中，或者最多推迟到申请报告以及审查意见递交给相关国务大臣之前，至少会需要递交地方影响报告。该影响报告包括如下几点：项目地段及周边情况、方案的详细内容、相关的规划历史条件和问题、相关的规划政策、已批准的总图规划（Master Plan[4] ）、对其他相关项目的影响评估、其他已经批准而未建的相关项目、地方特色（如城市和景观品质、或自然保护区特征）、地方交通模式和问题、地段的限制条件、社会经济或社区问题、批准草案中应包含的条款和要求、规划义务（即项目对当地的补贴等）等。该影响报告不能代替环境影响报告；地方规划部门也可以不咨询当地社区，而独立完成该报告，不过鼓励地方规划部门在制定该报告时考虑当地社区的意见。

 

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图2：英国重大基础设施地下工程规划管理流程

 

3.3地下交通设施规划管理及程序

英国的地下交通项目主要集中在伦敦，因此本节以伦敦为例，具体说明其规划和许可管理的程序等。伦敦所有的交通及其设施由伦敦交通委员会（Transport for London）负责，其主席为伦敦市长，委员会领导成员由市长任命，而委员会的日常运作由主任（Commissioner）来负责。

首先，开发方需要起草交通评估报告，核实分析技术纲要和问题，并与伦敦交通委和地方规划部门提前就此沟通，并将报告草案递交给伦敦交通委。然而，开发方就申请事宜与伦敦交通委进一步协商，具体讨论交通数据获取可能性、模型、规划义务、特别问题、对交通评估报告的意见等，伦敦交通委将此讨论内容抄送给伦敦市政府（重要项目抄送给市长）和当地规划部门。之后，在此基础之上，开发方完成交通评估报告，正式向地方规划部门和伦敦交通委提交规划申请，包括交通评估报告和规划义务，所有电子文档提交给伦敦交通委用地规划小组。

在审批过程之中，伦敦交通委内部评估交通评估报告，并由用地规划小组作出书面意见，必须在21天内完成；之后，在6周之内，申请方、地方规划部门与市长讨论伦敦交通委的书面意见、伦敦市政府的规划义务、或者其它附加条件等，市长作出书面报告；根据市长报告，申请方、地方规划部门与伦敦交通委讨论报告中的问题，所有要求和修改部分再次提交给伦敦交通委。

当申请书和伦敦交通委的意见、规划义务条款得到各方认可和同意之后，市长必须在14天内作出三种选择：a）让地方规划部门决策；b）指导地方规划部门决策；c）自己替代地方规划部门决策。如果规划申请获得批准，伦敦政府、伦敦交通委或地方规划部门必须提出规划条件及其细节，形成批准文件的最终稿。

 

 

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图3：伦敦地下交通设施工程规划管理流程

 

4、具体案例

本节以伦敦市的肯辛顿和切尔西区（Kensington and Chelsea）为例说明地方规划部门对于一般性地下空间开发利用进行规划管理的具体要求。

肯辛顿和切尔西区是伦敦最富裕的地区，是英国首个平均房价突破百万英镑的区，相比英国其他地区平均房价16万英镑，可见该区与其他区域房价的巨大差异 [5] 。上涨的房价成为该区地下空间开发利用的重要动力，该区近年来开发地下工程的数量也不断增加：2003年64件、2004年89件、2005年85件、2006年110件、2007年192件、2008年212件。这些工程不仅包括住宅地下室，也包括商业娱乐、生活空间、游泳池、车库和健身房等；且开发规模和强度逐年加强。

该区规划部门对于地下空间规划申请和施工建设作出了详细的规定，包括如下要点：申请者必须在申请之前咨询周边业主；申请报告必须让普通人也明白，不能采用专业术语的描述方式；开发者必须告知周边业主开工时间、施工周期、以及方案是否改变；开工之前，各方必须达成边界协议；开发者必须考虑工程带来的噪音问题，必须给周边业主一定的安静时间段；建造者不能采用广播或者其他音像方式去掩盖噪音，除非周边业主同意；开发者必须定期清理施工场地（挖掘出的土石或者其他东西），避免扬尘；运输工具必须按规范来组织，必须停在各方同意的地段中；周边业主的出入口或者其他道路不得阻塞；现场负责人的联系方式必须告知周边业主；开发者必须赔偿施工带来的负面影响，包括影响公园的使用，地方政府推荐赔偿方案，需根据《地界法》达成协议。

该区规划部门还可以根据实际情况，提出了更多的附加要求，例如：要求提供建造方式，特别是如何减少噪音、振动和粉尘的影响；建造方式必须说明对周边影响达到了最低标准；未达标的建造方式必须得以处罚；让反对方理解地下空间利用的规划管理体系和规划部门处理该问题的局限性；必须咨询专家的意见，让噪音污染达到最低标准；建立地下空间利用工程的热线电话或者邮箱，处理施工过程中的种种问题；尽量使用大型卡车装载挖掘出的土石，尽量减少停车时间。

同时，该区规划部门也给出了拒绝申请的理由，包括：周边物业的宜居性受到负面影响；公共空间的失去；周边建筑或者保护区的历史建筑的结构可能受破坏（该区域有超过4000栋历史文物建筑，超过70%的地段属于历史保护区）；景观要求没有满足，例如地表土层厚度不够；城市林道树和舒适性受到影响；重要古迹受到破坏；居住相关的地下空间的宜居性没有达到标准（例如，没有必要的自然光和自然通风，或者位于地下水位高的地区）；经营性的地下空间的安全性没有达到环境健康部门和建造监管机构设立的标准，如没有必须有消防楼梯或电梯，或者没有必要的自然光或者自然通风）。

规划部门作出的这些细致入微的规定和解释不仅方便开发者申请，而且极大地减少地下空间开发者与周边业主的争执，推动了地下空间的开发。

 

5、借鉴意义

英国是现代行政许可法律制度的发源地，其相对较为完备的地下空间开发利用的规划管理制度，对于我国建立和完善地下空间规划管理制度具有借鉴意义。根据以上对英国有关法律体系和地下工程规划管理的分析，英国地下空间规划管理经验可借鉴之处主要归纳为如下几点：

第一，考虑到地下空间开发利用是一个渐进的过程，且涉及领域和相关部门众多，有关法律制度建设往往分散在有关法律法规中，而非一开始就能够形成国家层面的综合性立法。英国是最早开展地下空间开发利用实践活动的国家，但其至今也未形成一部地下空间综合性法律。一方面，这与地下空间开发利用的地方差异性相关，即地下空间开发较多的仍为少数城市地区；另一方面，地下空间开发目的主要基于房地产获利、城市规模、以及气候原因等各种具体要求，由中央或地方政府根据实际情况，出台各种专项法规、标准、细则等更方便快捷，亦能够较好地指导实践。2011年英国议会提出了《地下开发利用议案》则反映随着地下空间开发利用增加，对综合性立法的需求。但英国150年来已有的各项全国和地方法律法规中的相关规定和实践经验，无疑为综合性立法的制定奠定了坚实基础。

第二，考虑到地下工程类型的不同，宜分类进行专业化管理。不同性质的地下空间开发项目，在项目规模上往往差别较大（如一般家庭地下室建设和大型基础设施投资规模和建设规模差几个数量级），且项目的技术要求（如交通评估和建造安全性）是审批的关键，因此针对不同性质地下空间项目宜制定不同的规划管理程序。英国将地下工程分为一般性地下工程、重大基础设施和地下交通设施，分别确立了不同审查审批主体、程序、要件等，各地方政府或地方规划部门更进一步作出了适合本地区的详细规定。值得注意的是，其中重大基础设施的规划管理周期较长，审查小组检查申请就需28天，之后审查小组进行审查和有关国务大臣作出决定再各需三个月，这说明对于地下重大基础设施的审查决定应当慎重，即使以时间成本为代价。这种分类管理的思路非常值得借鉴。事实上，上海2014年最新出台的《上海市地下空间规划建设条例》中也作出了类似的规定，分为“重点地区”和“其他地区”两类，并在规划制定、规划内容、方案设计、许可管理等多方面作了区分。

第三，考虑到地下工程的封闭性、深受地质、水文等条件限制、地下情况复杂难测、地上地下开发利用相互影响等特征，地下空间开发利用的前期调查研究和评估至关重要。英国在进行地下空间规划管理时，相当重视前期各项调查和评估工作，主要体现在对申请要件的要求上。即使是对于一般性地下工程，申请材料也要求包括对已有建筑、结构稳定性、地质条件、周边影响、交通影响、环境影响、水文地质影响、安全和突发危险等各类研究和评估报告。

第四，考虑到地下工程对周边业主和公众的影响，地下工程的规划管理过程应当重视方案和有关信息的公开、利用相关业主的征求意见和公众利益的维护。虽然英国一般性的地下空间开发的所有权基本属于土地所有者，但其周边业主的利益必须得到维护，并极力避免不必要的纠纷，因此在程序设计上，在前期准备阶段即需征得9米范围内业主同意，在审查和建设阶段需确保50米范围内业主无异议。而对于重大基础设施建设，根据《2004年城乡规划和强制收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004)、《2008年规划法》（Planning Act 2008），英国公共部门或政府可以根据公众需要，强制性收购私人地下空间，并根据当时的市值给予赔偿，因此国家重要的地下大型基础设施等往往属于国家所有；或其使用权根据公私合作的协议享受各自的部分，以保证公共利益。然而，在此过程中，媒体、公众和各社区组织的意见和态度，仍能很大程度上影响项目的审批与否。

第五，考虑到地下工程的综合性，由于地下空间开发项目往往有可能跨不同行政区、不同部门、不同专业等，不同政府层面和相关部门之间的协调和监督机制是核心。如伦敦市的地下交通设施规划管理，至少需要协调市长、交通委员会、地方规划部门之间的关系，若有一方有不同意见，就不能通过审批。再如一般性地下工程，地方规划部门和税务部门之间需密切配合，以及时根据房产增值调整房地产税。这其中，清晰的职能职权界定、明确的程序要求和监督机制是关键。

第六，地方规划部门在进行规划管理时作出细则规定，有利于规划的实施、更好地提供政府服务和提高行政效率。如伦敦市的肯辛顿和切尔西区，通过细致入微的规定和解释，不仅方便开发者申请，而且极大地减少地下空间开发者与周边业主的争执。

最后，地下空间规划许可过程宜简化便民。针对地下空间项目的可实施性，应强化可行性研究和评估的科学性（包括投资受益、土地升值、税收等方面），能便于老百姓看得懂；在制度设计方面，考虑涵括社会经济技术要求的清单检查（check list）制度，也方便老百姓和管理机构都能一次性就明白双方需要做的事项。

 

参考文献

[1] 中央城镇化工作会议公报 [N].人民日报,2013.12.14.

[2] DCLG (Department for Communities and Local Government).National Planning Policy Framework[N].2012.

[3] Subterranean Development Bill [HL] 2010-12．