回顾：历史过程、背景，及国际和国外组织对中国艾滋病政策的影响的几个主要方面

艾滋病与社会科学  AIDS ＆ Social Sciences

这是准备提交给2006年世界艾滋病大会的一篇报告

影响世界五分之一人口的艾滋病政策

——中国与其他国家不同的经验和教训

国际组织无视中国国情地讲“发挥NGO作用”，“推进100％安全套、美沙酮替代和洁净针具等行为干预”，其结果是放弃理念，追求形式，不下真工夫努力促成外来方法和中国本土资源、情势的结合，不考虑到只有在推进中国的发展和转型的同时才可望遏制艾滋病在中国的传播，最终导致大量资金的投入只能用于中国政府下属的防疫部门或者是政府办的非政府组织在政府划定的很小的试点内做一种悬浮空中，难以植入本土的“行为干预”演示，受益人难以主动参加，一般公众也难以广泛参与。

中国与发达国家和一般发展中国家的不同之处就在于1950年代以后的中国失去了与政府相对应的市民社会。1990年代前期，为准备第四届世界妇女大会在北京召开，虽然在中国本土接受了NGO这个概念，但在实际上至今成立NGO受着过多地限制。中国现有的经政府批准成立的NGO，除由党政机关自己举办的外，大多为技术的或行业的组织，真正属于公共部门、从事公共服务的数量有限，且多有执政党或政府背景。一些民间的NGO采取按企业登记的方法以获得合法性，但由此他们较难以NGO身份得到资助，且须负担按企业标准缴纳的税款。更多的民间志愿者完全无法登记成立组织。中国在今年新颁布实施的法律规定：未登记而以NGO名义活动的，要受到法律处罚。

不考虑到中国的实际，不善意地推进中国政制的改进，照搬国外的做法和迁就、迎合中国的旧制，同样地不利于艾滋病的防治和中国的发展。遗憾的是，这两种做法，都先后出现于国际组织在中国的行动中。也就是说，国际组织先是空洞、不切实际地在中国倡导人权和公众参与，然后就和中国的防疫部门一起在中国玩起了“NGO游戏”。

与NGO情况类似的是“同伴教育”。由于没有市民社会，艾滋病防治中的“同伴教育”变成了一种从国外引进而又变了形的“怪物”：由外部资金支撑，由防疫部门的官员从上至下推行、掌控，形式上模仿国外。

结果是由于要做“项目”，而使防疫部门的官员和被他们引入项目中的女性性工作者（即官方话语中的“暗娼”）改以“同伴”相称，由“项目”给这些女性性工作者发工资，而被引入项目的女性性工作者则远离了她们真正的伙伴。

正是在这一前提下，我们来看“100％安全套”、“美沙酮替代”和“洁净针具”这三项行为干预在中国的实施方式及其作用。

公共空间狭小在中国是不争的事实。禁毒和禁娼不仅是具有意识形态意味的问题，且是由高于艾滋病防治法规的国家法律所规定的。国际组织关于艾滋病是中国天大的灾害的说法影响了中国的决策层，国际组织关于行为干预是有效遏制艾滋病传播的办法的说法影响了中国的防疫部门，防疫部门以取得最高决策层的原则认可去和警察部门商议行为干预的具体做法，于是，以下问题就表现了出来：

一，本来，在戒毒、禁娼的法律不能废止的情况下（大多数国家政府禁毒、禁娼立场都是不能改变的），只有民间社会才有可能较好地推进行为干预。但由于中国的民间社会无法行动，行为干预就只能由政府下属的防疫部门或者是政府办的NGO去做。防疫部门在与警察部门协调之后，划定了做行为干预的地域和人员范围。在划定的地域和人员范围内警察一般不去抓。但同样是有政府官员身份或有政府背景的人，对同样有与吸毒或者卖淫相关的高危行为的人，一些抓起来，一些发给安全套、美沙酮或者是洁净针具，这本身就是十分尴尬的事。

二，正因为做行为干预的局域由政府划定，行为干预的工作对象就不可能超出警察和防疫人员受其官方身份制约所能掌握工作对象的范围之外，深入到社会的底层和亚文化区域。

三，从另一方面看，一个有高危行为的人即使愿意，也不能自己决定接受行为干预；因为行为干预的对象是被政府官员或者是有政府背景的人选定的。

以吸毒为例，在中国，一个人第一次被发现吸毒，会被抓去强制戒毒6个月，第二次被发现吸毒，会被抓去劳动教养戒毒2年，第三次以上被发现吸毒，就有可能得到美沙酮（它在中国是法定毒品），更多次数被发现吸毒，就有可能得到免费的（由国家财政支付价款的）洁净针具，以便去继续吸食海洛因。

四，由政府（防疫部门）办的NGO（或直接以防疫部门的名义）拿了国外资助的善款去模仿国外NGO的做法去做，一般志愿者即使想学习，想参与也不可能，因此，它没有复制功能。而社会结构不改变，却可以不断地复制出大量的新的有高危行为的人。

五，有资格能够做“行为干预”的人既无主动做行为干预的愿望，也无主动做行为干预的能力，因此，一旦“项目”结束，一切就化为乌有。

上述问题的存在，使行为干预成为自上而下的动员，而非需求者和公众的主动参与，且不能大面积地覆盖绝大多数可能有高危行为的人，于是，它的效果注定是十分有限的。

国际组织强调的“三个一”，——即“一个共同的艾滋病防治行动框架”，“一个国家级艾滋病防治协调机构”，“一个统一的国家级监督与评价系统”，——在那些社会呈“多元一体”结构的国家中，可能是非常有意义的，但中国社会的结构正与此不同，中国正从一个总体性的社会，从一个国家控制一切资源、信息和发展机会的社会，开始分化，转向多元。强调“三个一”，恰恰是要使中国重新回到改革前的旧结构中去。这样，除了助长政府及其下属的防疫部门在艾滋病防治中总揽一切，进一步控制资源和评价标准外，别无好处。

中国与发达国家和发展中国家不同的是它是一个转型国家。中国在其确定市场经济和法治社会的发展方向之前，是一个总体性非常强的国家。没有亲身经历的外国人不可能理解那时的中国，而那时的中国正是一个在任何方面都做到了“三个一”的国家。任何事，都会有“一个——由共产党的最高领导制定的——共同的行动框架”、“一个国家级的——由共产党实行‘一元化’领导的——机构”、“一个统一的国家级监督与评价系统”。全国只有一个人有“思想”，其他人都“只管拉车不问路”。正是随着社会结构的改变，人群的分化，当中国需要面对艾滋病的时候，中国才开始有了政府之外的独立专家、有了与政府及其下属机构不同的民间力量（包括中国的和外国的志愿者及他们的组织）的参与，在这时候强调“三个一”是使中国的艾滋病防治重新回到旧的规制中去。

中国的《艾滋病防治中长期规划》及其实施指导意见和《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2000－2005）》、《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2006－2010）》，以及作为行政法规的《艾滋病防治条例》都是在公众难以主动参与的情况制定的。如果我们把这些看作是“一个共同的艾滋病防治行动框架”的话，那么，就是说，感染者、被认为是可能有高危行为的易感人群、志愿者及NGO、社区，以及大学、研究机构和政府之外的专家都只能按照这些由政府关起门来或者是基本关起门来制定的文件去做，而不能有任何突破这些文件的自主创新（作为行政法规，《艾滋病防治条例》正是这样要求的：“有关组织和个人”“参与艾滋病防治工作”，必须“依照”“条例规定以及国家艾滋病防治规划和艾滋病防治行动计划的要求”）。

中国在1996年建立了国务院防治艾滋病性病协调会议制度，在2004年成立了国务院防治艾滋病工作委员会，并设立了委员会办公室。如果说这就是“一个国家级艾滋病防治协调机构”的话，那么，它完全是个政府机构，或者说，说得确切一些，它完全是个执政党和政府的机构，它的办公室是设在防疫部门（即疾病预防控制中心）的，感染者、被认为是可能有高危行为的易感人群、志愿者及NGO、社区，以及大学、研究机构和政府之外的专家，都不可能主动地参与其中。

国务院防治艾滋病工作委员会的办公室（委员会极少有时间工作，委员会的权力在日常实际上是由它的办公室执行的）在起草由国务院办公厅颁发的《中国遏制与防治艾滋病行动计划》时，自己给自己授权“组织制定《行动计划》的检查评估指标和方案并组织实施”。如果说这就是“一个统一的国家级监督与评价系统”的话，那就是一个感染者、被认为是可能有高危行为的易感人群、志愿者及NGO、社区，以及大学、研究机构和政府之外的专家，都不可能主动地参与的，由包括国务院防治艾滋病工作委员会办公室在内的防疫部门自己同时作立法者、当事人和法官的、高度统一的、“国家级监督与评价系统”，它在制度安排上就排除了公众参与，排除了外部的监察和评估。而这与现代法治和善治的原则都是相悖的。

有了这些“一”，于是，我们就可以看到，当政府已经接受了在中国由专家和民间倡导的，适应中国现阶段的，在艾滋病防治中的“政府主导”原则（王陇德作为卫生部副部长曾经接受这一提法，见王陇德主编《预防控制艾滋病党政干部读本》，人民卫生出版社，2005年）后，到了2006年的行政法规和行动计划中变成了“政府组织领导”（《艾滋病防治条例》第二条）；在政府已经较早地接受了“多部门合作”的理念后，到了2006年的行政法规和行动计划中变成了“部门各负其责”（《艾滋病防治条例》第二条），有“责”可负的，当然只能是执政党和政府的部门，民间组织（包括志愿者组合）是无“责”可负的；当政府已经接受了“公众参与”的原则，甚至已经表示在中国的艾滋病防治中需要NGO发挥作用后，到了2006年的行政法规和行动计划中变成了无主体的，被抽象到空泛难寻的地步的“全社会共同参与”。“全社会”固然可以说是什么都有了，但在连“公众”二字都不想或者是不愿说的背后，究竟是什么呢？

“三个一”在中国很容易形成排斥、压抑公众的主动参与和创造性，使策略制定、规制安排、资源配置、评价标准都由政府属下的防疫部门一家说了算的局面，使感染者和易感人群权益受损，生存质量难以提升，且于政府属下的防疫部门制定的统一的“行动框架”和“监督、评价系统”中并不显现为问题的情状。

    (未完待续）