前言
党的十一届三中全会以来，我国文化法制建设取得了巨大的成绩，一系列重要的文化法律、法规和配套规章相继出台。但是，有法可依，并不等于有法必依，尤其是文化行政执法方面的情况更令人担忧，大量违法行为没有得到及时的有效的追究和遏止。执法不严、违法难究的现象，不仅给国家、集体和人民造成严重的损失，而且，降低了文化法律、法规在人们心中的尊严和威信。人所共知，有法可依和有法必依是法制建设统一集中的相互联系、相互依存、相互促进的两个方面，忽视其中任何一方都是错误的。就我国文化行政立法工作来说，还有许多空白，任务还很艰巨，但总体上看，我国文化法制建设的主要任务已由前一时期以立法为主，转向立法与执法并重的新阶段。
一 文化行政执法的概念、特征与分类
执法是国家机关在实际工作中实施法律的活动。文化行政执法是指国家文化行政机关及其工作人员依法实施行政管理并能产生法律效力的行为。
（一）文化行政执法行为具有以下特征：
1.国家意志性：文化行政执法是由文化行政主体实施的，其实质是国家文化行政权力的运行，是国家意志的体现。
2.法律性：其一，文化 行政执法是一种法律行为。我国宪法和地方政府组织法明确把国家科学文化事业的行政管理职权授予国务院和各级人民政府，各级人民政府文化机关依法成立，非依法不得变更或撤消。其二，文化行政执法是受法律约束的具体行政行为，既是对相对人的约束，即相对人必须完全地实际履行规定的义务，又是对行政机关本身的约束，对依法生效的执法行为，文化机关有义务维护。
3.强制性：文化行政行为是体现国家意志的法律行为，必然具有强制性。文化机关对已经生效的行政执法行为要依法采取一定措施，使国家文化机关有依法强制执行或申请法院强制执行等权力。
4.单方性：文化行政机关的执法行为是文化行政单方发生的 行为，其效力的发生不以管理相对人的意志为转移。
5.专业性：我国文化行政执法有其特殊性、专业性。既要研究文化行政执法的普遍规律和原则，又要根据不同的文化门类管理的特点，研究文化部门各门类的特殊执法规律和原则。
6.连续性和阶段性：文化行政执法是一个连续不断的过程，它具有日常性、长期性和发展性。文化行政机关要避免单打一的执法，在每个时期都要随文化事业的发展开展各方面工作，兼顾文化行政执法的方方面面，使执法工作长期、稳定的进行。然而，文化行政执法又具有阶段性。一方面，执法有程序性；另一方面，执法有针对性。国家文化行政机关可以根据国家宏观政策，根据其某一时期社会情势特点，集中力量，采取必要的措施，加强某一方面法律规范的适用。
（二）文化行政执法行为的分类
文化行政机关的行政执法很多，从不同的角度可以进行多种分类。
1.按照执法的行为方式，可以将文化行政执法分为行政执法检查、行政处理、行政处罚和行政强制执行。
行政检查，是文化行政机关为了实现管理职能，依法对相对人的活动是否守法，作单方面强制了解的具体行政行为，以督促管理相对人自觉遵守法律法规，正当行使权利和履行义务。
行政处理，是文化行政机关在行政管理活动中，对相对人确定某种权利或义务的具体行政行为。它可以赋予相对人一般权利或权力能力和科以一般的义务的行为。诸如，颁发文化经营许可证，收取滞纳金等。
行政处罚，是文化机关基于行政管辖权依法对违反行政管理法律、法规构成犯罪的相对人给予行政法律制裁。如，责令停业整顿、限期整治等。
行政强制执行，是基于保障国家文化行政法律法规的实施的需要，对管理相对人逾期不履行义务而采取的强制措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同的状态。
行政强制执行可以又文化行政机关强制执行或由文化行政机关申请人民法院强制执行。文化行政执法主体的强制执行仅限于法律特别授权范围内行使；法律规定由行政机关申请人民法院强制执行的，行政机关只能申请司法机关执行。
2.按照行政执法受法律约束的程度不同，可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。
羁束行政执法行为，是文化行政机关严格按照法律、法规、规章明确规定而实施的行为。
自由裁量执法行为，是国家文化执法机关基于法律、法规 、规章授予的自由裁量权而实施的行为。它是在法律、法规、规章的原则和范围内进行权衡、裁量，依照自己的判断作出处理的权力。
3.按照行政执法行为是否必须具备一定的形式来划分，可以分为要式的行政执法行为和非要式的行政执法行为。
要式的行政执法行为，是指必须遵照一定的程序才能正式生效的行为。非要式的行政执法行为，是指法律规定的可以不要特定形式即可生效的行政执法行为。一般通过口头形式表示即可。
4.按照文化行政机关是否自动采取行政执法行为，可 分为主动的行政执法和被动的行政执法。
主动行政执法行为，是国家文化行政机关根据法律赋予的权力，无须相对人请求而主动进行的行为；被动行政执法行为，是指国家文化行政机关在相对人提出之后才进行的执法行为，如，行政复议。
5.按照文化行政执法行为的效力的归属标准，可分为独立的行政执法和附属的行政执法行为。
独立的文化行政执法行为，是文化行政机关依法直接进行，不需要其他行政机关为前提的执法行为。如，吊销文化经营许可证等。附属的文化行政执法行为，就是文化行政机关必须以另一行政执法行为作为前提才能采取措施的行为，如，行政强制执行，采取此行为就必须以行政处理或行政处罚为前提。
6.按照实施文化行政执法行为的权力来源，可分为依职权行政执法和依授权行政执法以及依委托的行政执法行为。
依职权的行政执法行为，是国家文化机关按照自己法定的职权而实施的行政执法行为。如，按照行政区划的设置，省文化厅、市、县文化局依法以自己的名义行使对文化市场的管理权。依授权的行政执法行为，是指某些非行政机关的组织，按照法律、法规、规章的专门授权而实施的执法行为。依委托的行政执法行为，指某些非行政机关的组织经文化行政机关委托后，在委托的范围内代行文化行政机关实施的行政执法行为。
从以上文化行政执法行为方式上区分四种不同的行为，其意义在于：使人明确，同是行政执法，但法律效果有程度的不同，它反映了文化行政执法行为的内涵有不同的层次之分。按照法律羁束程度不同区分两种执法行为，其意义在于：区分执法行为的违法与不当，当事人对属于羁束行政执法行为不服，是行政执法是否违法的问题；而当事人对自由裁量行政执法行为不服，属于行政执法是否不当的问题。前者受司法监督，相对人可以依法向法院起诉，后者原则上由行政机关自由调节。按照执法行为是否必须具有一定形式区分执法行为，其意义在于：要式行政执法行为不符合法律的形式要求，就构成形式违法，直接影响执法行为的法律效力；而非要式行政执法行为则不发生形式违法的问题。按照行政机关可否自动采取执法行为区分执法行为的意义在于：对文化行政主体来说，这是关系到行为效力，对行政相对人而言，这直接关系他的权利的取得和义务的免除。按照行政执法效力的归属为标准区分执法行为，其意义在于独立行政行为效力影响附属行为效力，但附属行为效力不影响独立行为效力。按照实施行政执法行为的权力来源区分执法行为的意义在于：对文化行政诉讼中，确定谁是被告是很重要的。
二、文化行政执法的一般原则
（一）合法性原则：合法性原则是文化行政执法活动必须遵循的首要原则，是行政法治原则在文化执法中的体现和具体化。根据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院审理案件，对具体的行政行为是否合法进行审查：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序的，超越职权的，滥用职权的具体行政行为则视为违法的，可作出撤消或部分撤消等判决。据此，文化行政执法要产生法律效力的行政执法行为，必须符合以下要件：
（1）实体要件：其一，文化行政执法行为的主体合法；其二，行政执法行为在文化行政机关职权范围内作出；其三，作出行政执法行为的的依据充分，有确凿的证据，适用法律、法规正确。
（2）程序要件：即文化行政执法行为必须符合法定程序。
（二）合理性原则：合理性原则是文化行政执基本原则在文化行政执法中的直接体现，也是对行政执法合法性的必要补充。它主要体现为对文化行政执法活动中自由裁量权的合理运用，防止崎轻崎重，显失公正的行政处罚的出现。自由裁量权的范围范围是很广泛的，几乎渗透到文化行政执法的全过程。因此，坚持行政执法合理性原则必须加强对行政自由裁量权的控制，依法作出恰当的、公正的处理，至少做到：对各方面利益进行综合的合理的协调；使违法相对人所受的处罚与其所实施的违法行为情节相适应；在处理具有同一违法行为或同样违法情节不同对象时，应当作出相同或者相近的处理，行政执法应当力戒主观主义。
（三）及时性原则：文化行政执法的及时性原则即行政执法高效率原则，它强调文化行政机关在一定期限内完成某行为，否则，要承担法律责任。目前，有不少文化法律、法规、规章尚未明确行政机关履行法定职责的期限，因此，何时履行法定职责，文化行政机关便可以自由裁量。文化行政机关应当根据自身的性质和高效率的原则，以保护相对人的合法权益出发，在合适的时间内作出反应，任意延迟或不作为都将是违背行政执法及时性原则，损害相对人权益，并可引起行政诉讼，人民法院可依法判决行政机关限期履行法定职责。国家文化行政机关及时性原则还突出体现在遇有紧急情况时，可采取紧急措施。
（四）程序性原则：这是执法合法性、合理性和及时性原则的保障，也是整个文化行政执法运行机制的纽带。它保障了执法的合法性、合理性，保证了执法主体准确无误地处理违法案件，坚持了执法的质量标准，从而为提高文化行政执法小； 奠定了基础。我国行政程序法，它不仅解决了行政执法活动的步骤、形式、顺序和时间等问题，而且，更为重要的是解决了行政执法的行为合法生效的根本问题。
（五）受监督原则：这是民主法治原则在文化行政执法中的生动体现，也是上述合法性、合理性、及时性和程序性原则的根本保证。目前，我国对文化行政执法的监督有执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、文化行政机关内部的监督、民主党派的监督和社会团体的监督等方面。对于文化监管来说，如何加强内部监督，特别是文化行政机关执法检查制度化、规范化是关键。加强文化行政执法监督和检查工作，既是社会主义法制发展的客观要求，也是形势发展提出的迫切要求，应当作为一项长期的工作，坚持不懈地进行下去。
三、文化行政执法现存的差距与对策
对于长期以来主要依靠比较抽象的原则和缺乏公开性和稳定性的内部文件进行管理的文化机关来说，现状与客观要求之间存在很大的差距。其表现在：
（一）文化立法不完善。有些文化立法本身就不科学、不完善，执法程序简单，职权划分不清楚，实体权利与义务规定模糊等造成执法困难。如，《国家编委关于录音录象、像管理分工问题的通知》（1989年6月15日）指示：“新闻出版总署负责音像出版物的出版、审批，审批音像制品的出版、复录、发行单位的设立。”但继而又指出：“广电、文化部需设出版、发行部门，各自进行审批。”“音像制品的播映，文化系统所属的播映单位由文化部审批；广电部系统所属的单位，由广电部审批。各地如有需要，也可以根据实际情况，由当地政府确定审批部门。”而文化行政执法则要求行政机关及其工作人员对自己所行使的权力有透彻的理解。这一通知，使这些机关不清楚自己的权力与责任，对这一规范性文件的内容、性质、作用及相互关系关系等直接涉及权责的问题模糊不清，各文化行政执法机关之间，以及执法者与管理相对人之间矛盾更为尖锐。由此产生的结果是许多单位及其工作人员作出的具体行政行为依据的不是法律、法规及规章，而是某些临时而订的缺乏甚至没有法律依据的成文或不成文的“土政策”，以及某些长期形成的观念、习惯，乃至感情。所以，用严格依法行政的要求来观照和衡量这样难以理解的心态，着实比机构、人员问题更能看出差距之大，障碍之坚。因此，必须提高文化立法的质量，使文化行政立法与社会政治、经济和文化地发展相适应，保证文化法律、法规、规章的严格执行。
（二）机构设置与职能的重叠混乱。文化行政执法是多方位，多层次的社会文化管理工程，涉及文学艺术、广播影视、新闻出版、文物博物、群众文化、对外文化交流等多方面，涉及文化各部门、各层次。因此，要求相关部门密切配合，通力协作，以提高行政效率，完成对社会文化事业的有效管理。但是，由于机构设置的原因，使各文化行政部门各自为政，缺乏配合和协调，导致具体行政行为之间的冲突或重复处罚的现象。如，文化经营者需要在文化部门签发了《文化经营许可证》之后，由公安部门审查颁发《治安许可证》，又由工商部门颁发《营业执照》，再由税务机关根据“二证一照”办理税务登记，最后又由规划部门确定经营场所。但实践中，有的文化主管机关认为认为经营者不合有关要求或经营违法违规，吊销了许可证，而经营者依然持营业执照经营；工商规划部门规定了营业摊点，但交通城管部门认为侵占道路交通，影响市容，予以取缔并罚款；也有的公安部门认为场地不安全予以取缔并罚款。在具体执法中，一事多罚是常有的事。这样就严重违背了行政法“一事不再罚”的原则，既侵害了行政管理相对人的 权益，又妨碍了法制的统一。其次，文化行政执法权力不健全，政府文化部门各条块之间，政府文化机关与公务员之间的关系和活动都缺乏严格的法律规范，造成政府文化部门执法中权力交叉，避难就轻，相互扯皮或争夺权力，以权谋私，有些文化门类几个部门抢着管，有些门类则谁也不管。如，音像制品制作发行、放映的兴起，行政管理职能与经营管理上政出多门，同一行当，几个部门都管，利益不同，标准不一，方式各异，其结果当然是弊端重重，管理上矛盾冲突。这种机制不仅与严格依法行政的要求不相适应，而且，本身即是严格行政之一大障碍，是精简转变职能之一大障碍。因此，要根本上加强和改善文化执法，首先要树立文化行政执法机关自觉依法行政的意识，唯其如此，才能改变传统的管理方式，适应文化行政执法的要求，避免在行政诉讼中的被动处境，也才能正确处理无法与有法的关系，法与政策的关系，提高依法行政水平。其次，在充分总结经验的基础上，根据行政执法的严格要求，深化文化管理体制改革，建立在组织、程序、方式和职能上适合文化行政执法的管理机制，铲除“上面多头，中间错位，下边缺腿”的现象，规范政府各文化执法机关职能，增强执法职能，调整政府文化机构，用完备的组织法、编制法相互配合，互相监督，协同改革机构体系，从而实现文化行政执法的最佳整体功能。
（三）管理体制中的“人治”因素。由于历史和社会的原因，“人治”因素严重地干扰了文化行政执法。一方面，文化行政执法受到执法人员自身素质的局限；另一方面，文化行政执法活动也往往被个别领导人的随心所欲的意志而左右，文化行政执法常会受到来自其他机关、团体和个人的干扰，而无法独立有效的行使其文化执法权。
文化机关工作人员依法行政意识缺乏和观念的淡漠是容易被忽视的 。过去，人们习惯于把依法办事归结为对司法机关和公安部门及其工作人员的职责要求，而很少与文化管理的职责联系起来。现行文化法规不健全和习惯于按照内部文件和领导指示精神办事的工作传统，进一步削弱了人们在文化管理上依法行政、严格执法的意识。事实上，过去每当我们纠正管理上的偏差时，往往极力强调注意政策，却很少讲严格依法、严格执法。一些责任感强而法制观念弱的工作人员，有时凭着良好的愿望去处理违法事件的同时，自己却又不自觉地做出越权或不合程序甚至侵权等执法违法的事情。
文化行政权是各级政府赋予各级文化行政机关及其工作人员处理各项行政事务的职权，它既是权力，又是职责。行政自由裁量权的行使应当同样受到限制和制约。但是，不认真，不严格执行法定职责。任意处理行政事务，滥用行政自由裁量权的现象，在文化行政机关还比较普遍。对行政违法行为该重罚的轻罚，该轻罚的重罚，行政处罚显失公正，执法手段背离法律规定，严重地损害了法律、法规的尊严。因而，要从观念上、制度上来一场革命，特别是行政机关实行首长负责制，各级文化行政机关首长负责全面领导本机关文化行政执法活动的重任，应当在健全领导体制的同时，对他们进行全面的、深入的法制培训，增强他们依法行政，以法行政意识，真正提高他们运用法律手段管理社会文化行政事务的能力。
（四）执法队伍和执法人员素质差。执法实质上是立法活动的继续，文化行政执法有赖于加强执法队伍的自身建设，全面提高执法水平和执法人员素质。培训执法人员的政治、业务素质，培训合格的执法人员是当务之急，应当针对不同的对象，采取脱产学习、业余教育、鼓励自学等形式，促进文化行政执法人员系统弄清执法范围、对象、权限、行政行为、行政法律责任等问题，全面掌握行政复议、行政应诉和行政诉讼知识，要建立执法人员的考核、培训、奖惩制度，在文化系统内部形成一种激励机制，鼓励执法人员钻研业务，提高素质，努力工作，为政清廉，使行政执法人员与自己所处的地位与职责相适应。目前，执法机制的突出问题在许多地（市）、县级文化行政机关没有专门的法律事务机构，缺乏专业的法律人才，成为文化行政机关领导决策的法律顾问，行政执法的指导监督，专业法律、法规的宣传，行政复议时的调查、取证和复议的起草以及代表机关首长出庭应诉等大量工作没有专门的法律事务机构是难以想象的。此外，大多数地方的文化行政执法部门的物质条件差，交通工具落后等，因此，难以对付各种复杂的违法事件，甚至可能出现正不压邪的危险。随着文化事业和文化市场的不断发展，以及各类违法行为的复杂性的增加，对文化管理专业化要求越来越高，必然对文化执法人员人员的素质也提出越来越高的要求。因此，各文化行政执法机关都要有一支政治素质优良，具有专业管理知识和专业技术，有一定文化水准的执法队伍，同时，必须强调的是他们还必须具有比较全面的法律知识。
（五）文化行政执法缺乏监督。面对我国文化行政执法中的懈怠职责义务等不作为行为或不及时作为行为，使管理相对人应当享受的某些权利和从事某项活动受到了限制，也是对相对人合法权益的侵侵犯。因此，有学者提出了现实的法律对策应当是授权与控权相结合的方针，笔者以为这思路是可行的。行政法上有一条原理，即凡授予的权力必须控制（制约和监督），无控权就无授权，这是辨证的。在强调加强文化行政法的同时，还要加强对行政执法的监督。近几年，我国已逐步制定了有关监督政府执法和守法方面的法律、法规，如《监察条例》、《行政复议条例》、《行政诉讼法》等从内部加强对行政执法机关的监督，但目前由于政府主体身份的多重化，政府内部结构层序的多元化，使某些文化行政执法机关往往追求自身局部权益，特别是有的部门运用手中的各种权力，各自为政，谋取小集团利益和个人私利，少数文化行政执法人员弄权渎职，贪赃枉法，收受贿赂等情况时有发生，并呈现愈来愈多之势。这些情况虽然发生在少数文化执法机关和少数执法人员身上，但其影响极坏、危害极大。因而，加强和改善对文化行政执法活动本身的全面监督，特别是加强基于从属关系的上级文化行政执法机关对下级文化执法机关的层级监督以及文化行政系统内部的专门行政监督，使这些监督发挥切实有效的作用。
结语
文化行政执法是国家文化行政管理机关及文化行政机关工作人员执行法律、法规和规章的具体行政行为。区别文化行政执法行为方式的法律意义在于明确同是行政执法行为，其法律效果确有程度的不同，它反映了行政执法行为的内涵具有不同的层次之分。明确文化行政执法的一般原则，可以提高文化行政执法的依法行政意识和执法水平。认识现存的差距，才能不断完善文化和执法之不足。总之，加强和改进文化行政执法；有赖于完善文化立法，有赖于铲除领导体制中的“人治”因素；有赖于加强执法队伍建设和提高执法人员的素质；有赖于加强对文化行政执法的法制监督。
1991年10月于北京沙滩
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