评论：现代化城市需要精细化管理
2006年 06月 19日 17:10 深圳新闻网
提要
城市管理年的目的是要提高城市的精细化管理水平，城市管理年的目标应落实到城市的每一个角落。而要达到这个目标，必须建立城市管理的长效机制和联动机制。在“双年行动”中怎样让基层管理部门都动起来？在“城市管理年”里如何逐步解决“城中村”这个老大难问题？深圳在城市化发展中能否借鉴国外先进经验，提高城市的精细化管理水平？就这些问题，记者采访了深圳市城市管理科学研究所副所长胡振华博士。
微观探索
部门联动解决“灯下黑”问题
眼下，“基层基础年”活动和“城市管理年”活动在全市开展得如火如荼。城市管理暴露出问题很多，往往牵涉到多个行政部门，可以说这些部门都负有监管责任，谁都有权管，谁都没有管，等于是在多个部门的工作中同时出现“灯下黑”。
深圳市城市管理科学研究所副所长胡振华认为，要杜绝这种现象，各个基层管理部门之间必须要建立必要的联动机制。
胡振华说，市委、市政府把今年作为“基层基础年”和“城市管理年”是一个英明决策。一方面，城市管理本身就是一项长期的基础性工作，只有基础更加牢固管理水平才能不断提高；另一方面，基层是城市管理的直接接触层，很多问题必须也只有依靠基层来解决。
胡振华指出，例如下梅林“集市”暴露出的问题，就是一个综合性的“大城管”问题，如果单靠某个部门去解决，按现行的管理体制有一定难度。出现这类问题原因是多方面的，一是监督不能全面覆盖；二是基层管理力量薄弱；三是企业受到利益的驱使；四是部门之间缺乏有效协同，没有一个牵头部门协调行动。深圳作为一个快速发展的大型城市，在发展过程中难免会出现一些这样那样的问题，关键是能不能及时有效地去处置并杜绝再生。
要想使类似问题得到长期解决必须“四个轮子”一起转。具体说来是：
一、实行全面监督与部门之间监督信息的共享。
一个综合性问题往往涉及多个部门，如果只关心一个侧面难免各自为政，难以解决。建立监督信息共享机制，不仅可以提高一次性发现问题的时效，也可以引起相关部门的关注和配合。
同时建立统一的“市民热线”。深圳虽然各部门都设立了投诉电话，但较为分散，往往市民投诉的问题不在其职能范围内就难以解决，致使投诉无效。国外有一些做法值得借鉴，如美国纽约专门设立了“311”市民服务中心热线来促进各市政部门的工作。
二、在执行上建立公众至上的ZIP处理模式。
ZIP（zero－inprocess）可译成“零进程处理”，这一模式在新加坡得到了有效运用。主要用于解决跨越不同的公共机构的责任，或属于灰色地带、现行法规和机构之间的界限外的问题。现代城市的许多公共问题的解决往往牵涉多个政府机构，根据ZIP处理程序，任何政府部门接到公众反映的问题后，先在政府机构内部确定负责解决该问题的机构，再由这个机构领导一个ZIP专责行动小组来解决，小组成员来自各相关部门。公众在向政府反映问题时，自始至终只需与一个政府部门联系，不需要反复跑多个政府部门，避免互相推诿，加快了解决问题的速度。这是一种全新的公众至上的城市管理新方式
三、进行公共绩效考评。
定期发布《城市管理工作报告》。纽约市每年发布两次，内容主要包括：各部门主要的公共服务领域、服务目标、职能管理范围、运作业绩等，为了更好地利用“311”热线作为工具来监督促进各城市管理部门的工作，还专门列出了各部门接待“311”的数量、平均反应处理时间等指标。
四、强化双向处罚。
一方面对不作为的管理者进行处罚；另一方面对违法者要加大处罚力度，使违法者在违法成本和违法收益之间作出取舍，遏制违法行为的重复产生，并形成威慑力。
个案透视
综合整治让城中村“容光焕发”
在深圳城市管理中，“城中村”改造一直是一个难点，同时也是深圳城市化过程中绕不过去的一环。今年，全市的工作重心都将集中到基层基础和城市管理上，这又为改造城中村提供了一个机遇。在“城市管理年”中，按照深圳建设现代化国际化城市的目标，我们必须努力让城中村改造尽快跟上深圳城市化发展。
胡振华告诉记者，深圳“城中村”内环境脏乱差问题仍然比较突出，也是困扰城市管理的一个老大难问题。据规划部门统计，目前全市共有241个城中村，其中特区内91个，特区外150个，大大小小的自然村则有1100多个。“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑、低密度的人口相适应的。由于大量外来人口入住，小企业的开办，使环卫、排水、道路、电力等基础设施严重不足，超负荷运转，导致脏乱差问题突出，并存在安全隐患，严重影响了城市整体布局和功能耦合以及正常管理。
就城中村改造的两种模式而言，全面改造的效果的确要好一些，但其成本远远高于综合整治，往往一个村就涉及几亿的资金投入。城中村如果大部分推倒重建，不仅周期长，而且投资大，矛盾多。采取因地制宜，实施综合整治，打造特色街区，是一条投资省见效快的路子，是另一种模式的城中村改造，也是当前解决问题的有效途径，而且能够做到“容光焕发”。如水围村，采取局部改造和综合整治，包括地下管网、管线、环卫、消防、市政、道路、绿化等改造，村容村貌得到根本改观；再如向西村，通过综合整治，引入物业化管理模式，每年为村集体节约350多万元费用支出，整体环境质量得到大幅提升。
胡振华指出，相对于综合整治，城中村的全面改造是一项长期工作，有可能10年，也可能20年才能完成。居民的安置、参与改造的开发商资金的来源等问题都突兀地横亘在这个相对漫长的过程之中。市规划局的一份资料指出：深圳城中村存在的诸多难题，给全面改造带来很大压力，令改造工作陷入产权困境、规划困境、拆迁补偿困境和土地供应困境，改造难度之大超乎想象。同时，从规划的数量上看，到2010年，未列入全面改造的特区内80％和特区外95％的城中村，其绝大部分只能通过综合整治的方式进行改造。因此，要想通过全面改造模式在短时间内改变城中村的混乱状况是不现实的。从深圳对城中村综合整治的推动情况来看，与全面改造相比，城中村的综合整治由于不涉及产权、拆迁补偿等难点，工作难度相对要小，而且时间短，见效快，如果领导重视，资金到位，一般3个月左右便可完成对一个村的整治。
要改变深圳城中村的面貌，现阶段一方面逐步进行改造，另一方面对没有列入改造计划的城中村，在保持其原有建筑空间形态的基础上，实施综合整治。整治重点是解决城中村市政基础设施落后、环境卫生水平低、管理秩序混乱、社会治安差、消防隐患多等问题，这样才能营造设施完善、环境良好、秩序井然、和谐安定的城中村居住环境。
宏观指点：导入'城市设计'避走弯路
从发展阶段来看，深圳正处在城市化发展的重要阶段。该阶段具有几项特征：经济总量高速增长，大量农村人口涌入，城市化配套改革尚未完成，城市边缘区积聚大量外来流动人口。在这个阶段，城市管理变得至关重要，重要到关乎城市的“生与死”。胡振华在研究过程中，发现国外城市有很多好的经验可供深圳借鉴。
胡振华告诉记者，深圳市委、市政府已于3年前出台相关文件，全面在特区外实现农村城市化并采取三年过渡期。但城市化不仅仅是一个将农业人口转化为非农业人口的问题，它是产业调整、基础设施、社会管理的综合城市化。
2005年底，中国城市化水平为42.99％。2002年，世界主要发达国家美国、日本、德国、法国和意大利的城市化率分别达到77.7％、79.1％、87.9％、75.7％和67.3％。据《2005中国可持续发展战略报告》提供的材料：“根据世界银行统计，2002年世界高收入国家城市化率平均为75％，中等收入国家为62％，低收入国家为30％。”英国城市化水平从26％提高到70％用了90年时间；法国从25.5％提高到71.7％，美国从25.7％提高到75.2％，都用了120年。在中国城市化过程中，深圳作为一个具有很强吸引力的城市，必然要面对全国人口转移大趋势带来的巨大压力，由此产生一系列诸如淡水、土地、能源、食物、住房、就业、交通设施、废弃物处理等问题。
从国外城市化发展的经验来看，有几点深圳可以学习：
一、研究城市的最大人口承载力。将人口总量控制在临界点内，避免人口过度向中心城市集中而使城市系统崩溃，使深圳过早步入“逆城市化”而走弯路。
二、走智能化城市发展的道路，将智力资源作为城市产业发展的主维，抢占产业链上智能输出的高端地位，降低深圳对非再生自然资源的依赖度。
三、大力发展“静脉产业”。循环经济实质上是“动脉产业”和“静脉产业”的高度统一。“静脉产业”的发展不仅能对“动脉产业”起到保障促进作用，也能避免城市环境的恶化，提高城市的环境承载力。德国和日本在这方面就做得十分成功。
四、应对大都市区化的发展趋势，优化城市布局。大都市区（MetropolitanDistrict），一般来说，包括一个大型的人口中心及与该中心有较高的经济、社会整合程度的社区。美国进入20世纪后，美国城市化出现了新的现象，一些规模较大的城市超越原有的地域界线，向周边扩展，将周围地区纳入城市化轨道，并与中心城市紧密相连，融为一体。大都市区化是城市化向纵深推进的必然趋势，它标志着城市化进入一个更高层次。目前深圳特区外城市基础设施很不完善、也不配套，集约化程度不高，其居住产业形态并未形成真正意义上的城市化。应该提前介入整合引导，以避免走特区内早期开发建设形成“城中村”的老路。第一步应该将特区外纳入深圳大都市区来综合考虑升级，同时要考虑深圳周边区域的协同。
五、导入“城市设计”（Urbandesign）理念，提升城市品质。深圳的城市建设，已经保持了26年的高速发展，应该从“求快”转向“求精”。城市是人的活动场所，人对城市各项设施的要求，在功能上要方便实用，在形式上要美观，能否满足这个要求，是衡量城市质量的重要标准。我们很多城市基本上忽略了城市公共空间的设计，而欧洲城市在这个方面却得到广泛的应用，从而使其城市风格统一并具有个性。
（原载2006年 06月 19日《深圳商报》，记者：袁磊）
（谨此再一次感谢《深圳商报》袁磊记者，须更正一点，这篇专访中称我为博士，有误，我无博士学位）
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